¿Por qué la nueva Ley Orgánica del sector eléctrico no desanuda los problemas? Gustavo Gonzalez Urdaneta
¿Por qué la nueva Ley Orgánica del sector eléctrico no
desanuda los problemas?
Gustavo Gonzalez Urdaneta
Aun cuando la
solución de la crisis de electricidad pudiera abordarse desde diferentes puntos
de vista, los aspectos primordiales, adicional al cambio político, son el
cambio a un nuevo modelo de gestión del Sector Eléctrico Venezolano (SEV) y,
que al frente del mismo se coloque un equipo de profesionales con capacidad
gerencial, con conocimientos sólidos del sector y de comprobada ética. Si la Ley
Orgánica del Sector Eléctrico (LOSE) no asume estos dos nuevos compromisos, no
solo se complicaría la solución de la crisis, sino que se atrasaría la solución
de esta, comprometiendo la precaria gobernabilidad inicial que se tendrá en el
país.
Como
introducción al tema es necesario tener presente que suele haber distintos
estilos en relación con el contenido y alcance de las leyes y sus reglamentos.
Por ejemplo, se han promulgado leyes detalladas que especifican hasta
procedimientos de cálculo como fue el caso inicial de la chilena cuando ese
país se convirtió en líder de la transformación del sector eléctrico
latinoamericano en la década de los ’80. O, pueden promulgarse leyes generales
que delegan completamente el detalle operativo en los reglamentos como fue el
caso de muchos otros países latinoamericanos. Este caso tiene la ventaja de que
las reglas pueden modificarse más fácilmente, ya que no requieren aprobación
legislativa y otorga mayor flexibilidad y un continuo perfeccionamiento. Pero
tiene la desventaja de que una excesiva tendencia a modificar las reglas puede
aumentar el riesgo de los inversionistas y alejarlos.
La LOSE actual
venezolana en discusión por la Asamblea Nacional (AN) es una especie de
hibrido, dicotomía de temas propios de una ley con detalles que deberían ir a
los reglamentos, mezcla que podría representar una camisa de fuerza en la
administración y gestión del SEV.
Para promover y
atraer a los inversionistas privados al sector es necesario hablar, en la
Exposición de motivos, del presente y futuro del negocio eléctrico en Venezuela
y analizar, al menos, seis aspectos: Seguridad del suministro, en la próxima
década, la visión de los retos del futuro, tendencias sociales y de consumo del
servicio, la gestión de clientes, la adaptación de las empresas al cambio, y
los desafíos en recursos humanos, de forma de definir un mapa de ruta que sirva
de guía y estímulo a la inversión privada promovida por la Ley. Se hace
imprescindible una nueva ley de promoción y protección de inversiones o
modificar, si es viable, la actual.
Una ley debe ser
de sobria síntesis, un inequívoco mapa de ruta ante las opciones que se
presentan en la Exposición de Motivos, todavía no conocida en el caso
venezolano, exposición que caracterice la naturaleza de la actual tragedia.
Esta ley 2019 no es un mapa de ruta.
Esta ley no desanuda los problemas. Por ejemplo, es imperativo
incorporar la energía eléctrica como un elemento prioritario en la política
energética a futuro del país y en particular en el desarrollo de la industria
del gas.
Lo primero que
llama la atención al leer la LOSE, es la mezcla de sanciones e infracciones,
expropiaciones y servidumbres con la regulación de toda la cadena de valor del
servicio eléctrico y su régimen económico, entrelaza municipios con
kilovatios-hora, normativa, reglamentación y fiscalización, y la principal
crítica estriba en que:
* Elude
identificar el punto donde estamos que es la ruina de las industrias de
hidrocarburos y
electricidad, ¿Qué se quiere y Qué queremos
como Nación y de las industrias petrolera y
eléctrica?;
* No es
integracionista, en cuanto al sector energía; valga decir: repite el pasado en
mantener
separados e incomunicados, dos sectores –
hidrocarburos y electricidad – sin reconocer que
“muchos países se han desarrollado sin
petróleo, pero, ninguno, sin electricidad”, cita que acuño
Francisco
“Curro” Aguerrevere (qepd) cuando presidia la Electricidad de Caracas (EdC).
* No disocia a
la actual Corpoelec del desarrollo de la nueva industria eléctrica, no
importando las
lecciones del período democrático (1958-1998)
y la ruina del período chavista (2003 a la fecha).
Un poco para
recordar, y evitarlas a futuro, las causas de la actual crisis de electricidad
que ha sufrido el país, a lo largo del periodo 1999-2010, y aún continúan
deteriorando la operación del SEV se encuentran en:
1)Ausencia total
de una planificación coherente y ausente del factor subjetivo del gobierno;
2)Incapacidad e
ineficiencia total en la ejecución de las obras en general;
3)Olvido total
del mantenimiento requerido en sistemas tan complejos, como el eléctrico;
4)Ignorancia
irresponsable del “valor del agua” y de la operación de un sistema hidrotérmico
con
una
alta participación de la hidroelectricidad; y
5)Despilfarro de
la ingente cantidad de recursos asignados al sector (los Dineros Eléctricos)
La función de
planificación, eje del desarrollo del sistema nacional, debe ser coherente y
ausente del factor subjetivo propio del gobierno y los políticos y debe ser
responsabilidad de un ente independiente política y administrativamente del
gobierno y los políticos, constituido con las mejoras mentes disponibles en
múltiples disciplinas. La experiencia de la planificación en manos del sector público
gubernamental y político en los últimos 20 años no ha dado buenos resultados y
más ahora con una participación abierta al sector privado en generación,
transmisión y distribución como está prevista en la LOSE.
Con 20 años de retraso en tecnología y con la
apertura imprescindible al sector privado, llama la atención que ningún
artículo considere la necesidad de incorporar nuevas tecnologías en toda la
cadena del negocio eléctrico incluyendo la comercialización. No se trata solo
de promover fuentes renovables no presentes en la matriz energética, sino
promover/exigir/describir en los proyectos y planes las mejoras tecnológicas de
cada inversión/proyecto, en las áreas de innovación, tecnología, creatividad e
inteligencia artificial. El futuro del SEV y la LOSE deben incluir en su visión
el concepto de red inteligente y toda la tecnología asociada a las mismas.
En la
legislación que se aplique al desarrollo del sector de fuentes renovables
dentro de la matriz energética, deben, a efectos de promoción e incentivos,
establecer exenciones en las tarifas de transmisión de nuevas fuentes de
energía renovable (es decir, geotérmica, eólica, solar, biomasa, mareomotriz,
hidroeléctrica a pequeña escala y cogeneración) menores de cierta capacidad,
por ejemplo, 20 MW. También deben simplificarse los procedimientos legales para
los proyectos menores y garantizar como un derecho, a cada ciudadano
venezolano, el poder generar su propia energía eléctrica a través de energías
renovables no convencionales (solar y eólica principalmente).
El organismo
regulador, Comision Nacional de Electricidad (CNE) previsto en la ley, tiene
que ser sólido e independiente, lo cual es imprescindible por las profundas
reformas y reorganizaciones previstas para el sector eléctrico en los próximos
años, causadas en gran parte por la apertura a la privatización en algunos de
los eslabones básicos de la cadena de valor del negocio eléctrico. No obstante,
llama la atención la dimensión otorgada en la LOSE a la CNE (34)- comparada con
las atribuciones asignadas al mismo en países como Argentina (20), Bolivia
(15), Brasil (10) y Chile (25). Las cifras en paréntesis son las atribuciones
asignadas al regulador en cada país. En la LOSE, hay que evitar que el
Regulador se convierta en un supra monstruo que en definitiva quiera regular el
mínimo detalle. Como está previsto es una especie de “bonsái eléctrico”,
controla todo excepto la operación del sistema.
En la
participación privada en generación, es preciso imponer limitaciones reales a
la propiedad, con la intención de resguardar la competencia en el sector. Estas
se refieren tanto al acceso a la propiedad simultánea en más de un sector
(limitaciones a la integración vertical al interior del sector eléctrico) y al
porcentaje de participación máximo en la propiedad de un determinado segmento
(limitaciones a la integración horizontal). En caso de no establecer ninguna
restricción a la integración vertical, ni a la horizontal, podría dar paso a la
formación de grandes holdings que pueden controlar todo el sector eléctrico. Lo
recalco, a pesar de estar articulado en la LOSE, por cuanto ha sucedido en unos
cuantos países y en ellos existe un regulador idóneo e independiente.
En el nuevo
paradigma de los mercados eléctricos competitivos, a la transmisión, se le
agrega otro rol fundamental a la actividad de transporte e interconexión, el cual
es constituirse en el eje básico que posibilita el desarrollo de dichos
mercados. A través de las redes de transmisión se produce efectivamente la
competencia entre los generadores, por lo que en todas las regulaciones
eléctricas del mundo se busca crear los incentivos para que esa actividad de
transmisión se desarrolle adecuadamente. En Venezuela no existe ninguna
experiencia de participación del sector privado en la transmisión. Soy de la
opinión que la transmisión es un “monopolio deseable” al menos en alta tensión,
se entiende que dado el estado crítico de la red actual se hace la apertura a
los privados, lo cual no es fácil de conseguir.
Esta propuesto
el Centro Nacional de Gestión (CNG) como entidad responsable del control y
operación del sistema eléctrico nacional que requiere una revisión especial
dado el pésimo manejo que ha habido del “valor agua” en un sistema hidrotérmico
con el consiguiente racionamiento continuo y elevado. Para quienes no lo saben, el CNG es tan
importante como el Regulador y, de hecho, es la única atribución que no tiene
el Regulador, suerte, de bonsái eléctrico. El proceso de calificación de las
autoridades del nuevo CNG, exige igual tratamiento y credenciales que se
apliquen a las de la CNE -el Regulador- con las diferencias implícitas en la
experticia y calificaciones que ambos requieren.
El futuro de la
distribución de electricidad dependerá, en gran parte, del proceso de
privatización (licitación pública) que forma parte del articulado
correspondiente a las concesiones y que lo convierte en el equivalente a la
selección del personal de la CNE (Regulador) y del CNG (Operador). No es la
cantidad de concesiones que se otorguen sino su experticia, ética y
responsabilidad la que definirá el futuro del servicio eléctrico.
Lamentablemente, en el 2007 el régimen chavista estatizo lo que quedaba del
sector privado de electricidad en Venezuela.
Los principales
desafíos a futuro en distribución y que, de alguna forma, deberían tenerse
presente en la LOSE, entre otros, son: Las redes inteligentes, la generación
distribuida eficiente, la competencia entre concesionarias, medición
inteligente, flexibilidad tarifaria, la eficiencia en proceso tarifario y crear
estímulos para que empresas eléctricas promuevan activamente la eficiencia en
un negocio monopólico por naturaleza.
No es que se
esté en contra de los municipios, no, pero es preciso recordar que la
experiencia con la Mancomunidad de Municipios antes del 2007 no tuvo éxito a
excepción de Nueva Esparta donde el servicio era prestado por el sector
privado. La realidad es que los municipios carecen, no solo de la experiencia
requerida, sino de los recursos necesarios para inversión, operación y
mantenimiento del servicio. Los Municipios deben mantener su función de
supervisión y vigilancia del tipo de servicio prestado y participar, en su
medida, en los subsidios que les fije la Ley.
El
Comercializador es un nuevo agente en el SEV y el cliente venezolano desconoce
por completo esa figura, pues era una actividad realizada por la empresa de
distribución que tiene la concesión del servicio en su área geográfica y es una
figura a la cual la LOSE debería prestarle mayor atención para evitar los
problemas que ha ocasionado en otros países. La LOSE contempla “autorizaciones”
para generación y comercialización y “concesiones” para transmisión y
distribución.
Los últimos
veinte años del SEV no sirven de referencia para diseñar el régimen económico a
aplicar a futuro a ninguno de los segmentos de la cadena del negocio. Sin
embargo, el estado de colapso y deterioro de este, si define la elevada
densidad de inversiones que se requerirá atraer y conseguir hasta recuperar, al
menos, la calidad y continuidad del servicio prestado hasta 1999.
Para un negocio
en un mercado altamente competitivo, como suele ser la generación, el rango de
posibles retornos es amplio, con más oportunidades de aumentar la utilidad,
pero también un potencial significativo de tener pérdidas financieras. En su esencia el peso del riesgo se les pasa
a los inversionistas, no a los clientes, y gerenciar el riesgo se convierte en
una preocupación diaria del negocio. El despacho diario optimo asigna la
participación de cada unidad en la curva de carga y los precios resultantes los
administra el CNG. Este constituye el mercado de corto plazo (spot) del Mercado
Eléctrico Mayorista (MEM)
El MEM se
divide, en general, en un mercado spot manejado a través de un control
centralizado; y un mercado de largo plazo que involucra acuerdos realizados
libremente entre las partes. En realidad, uno – el mercado a largo plazo – es
producto de la variabilidad del otro – el mercado spot. La volatilidad registrada en los precios
“spot” se debe a una serie de factores, tales como: Estacionalidad de la demanda, variaciones
hidrológicas, disponibilidad instantánea, variabilidad geográfica, costos de
combustibles y carencia de embalses. En la mayoría de los países en donde se ha
implementado un MEM, esta volatilidad de los precios spot se maneja a través de
la firma de contratos a largo plazo.
La regulación de
las redes de transmisión se reduce a tres aspectos principales: inversión,
acceso y precios. El ingreso tarifario de la transmisión suele obtenerse a
partir de una combinación, según el país, de precios nodales, peajes y/o cargos
de conexión. La LOSE y sus reglamentos deben especificar como se fijarán los
cargos a cobrar por el uso de la transmisión nueva y existente. El costo de la
transmisión no refleja ni se corresponde a su carácter de garante de la
viabilidad de un mercado competitivo.
Es tarea del
agente encargado de definir el régimen económico de distribución, entregar
incentivos de eficiencia que reflejen un comportamiento competitivo para un
negocio monopólico. En términos simples, el objetivo del regulador es
determinar un precio justo tanto para usuarios como productores, ya sea sobre
la base de los costos contables de las empresas o calculando costos estándares
de distribución. Si el objetivo del regulador es simplemente limitar el poder
monopólico de la concesionaria dueña de las redes eléctricas, evitando así
pérdidas sociales y comportamientos poco eficientes tanto en la inversión como
en la operación, se escoge un mecanismo de tipo Costo de Servicio. Si el
objetivo del regulador es entregar beneficios adecuados a la empresa de manera
que se comporte como una firma competitiva, se escoge un mecanismo del tipo
Regulación basada en Incentivos. Eso debe estar definido en los documentos de privatización
de la distribución.
Resumiendo, un
proyecto de Ley, como el contemplado en la LOSE, no desanuda los principales
problemas que son la crisis actual de dos sectores básicos para el desarrollo
del país y la falta de integración del sector energía: hidrocarburos y
electricidad. Muchos países se han desarrollado sin petróleo, pero ninguno sin
electricidad. Igual no plantea que se quiere como Nación ni la posible
necesidad de un nuevo Pacto Social.
Bajo las
circunstancias de crisis que padece la sociedad venezolana por la insuficiencia
del servicio eléctrico, antes de abordar problemas de servidumbre, infracciones
y sanciones e involucrar a concejos municipales, debe enfocarse en la solución
de esa situación de carencia y en recuperar a la brevedad la continuidad y una
mínima calidad del servicio.
La creación y
organización de múltiples empresas y agentes, en una condición de colapso y
deterioro como la que vive el sistema eléctrico venezolano es inconveniente ya
que, en lugar de facilitar el proceso de recuperación de la infraestructura,
constituye una camisa de fuerza. La Asamblea Nacional tiene la palabra y debe
considerar otras vías que rijan durante el gobierno transitorio.
Gracias a los
amigos Alberto de Lima y Victor Poleo que tuvieron la paciencia de revisar mis
notas y comentarios sobre la LOSE y cuyas recomendaciones están reflejadas en
este artículo.
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