Privatización del Sector Eléctrico Venezolano (V): Productores Independientes de Energia-Experiencia de México

 

Privatización del Sector Eléctrico Venezolano (V): Productores Independientes de Energia-Experiencia de México

Gustavo González Urdaneta

Miami 12 enero 2023

 

La Comisión Federal de Electricidad (CFE) de México, estableció la cobertura eléctrica en todas las regiones del país, desde la creación de esta en 1937, donde se inicia la construcción de centrales generadoras, líneas de transmisión y redes de distribución, lo que se refuerza con la nacionalización de las empresas eléctricas privadas en 1960 y adquiere rango de ley con la promulgación en 1975 de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica. Esta tendencia centralista se abandona con las reformas del sexenio salinista, en 1992, cuando se establece de manera legal la modalidad de Producción Independiente de Energía (PIE) por parte de particulares, para su venta exclusiva a la CFE. A partir de principios de este siglo, la generación de estos productores privados, aumentan su generación hasta llegar a tener 1/3 del total de la energía disponible para el servicio público.

Interesante para el caso venezolano revisar la información de costos de generación de los PIE mexicanos, tanto el llamado costo variable, que es función del precio del gas natural, como el menos conocido, llamado costo fijo, que tiene que ver con la capacidad disponible y que es el que permite a los inversionistas recuperar el capital invertido en la construcción de las centrales.

También es interesante observar como la alta eficiencia de las centrales de PIE, preferentemente de Ciclos Combinados (CC) con precios del gas más bajos que los del combustible líquido, hicieron desde la llegada de esta modalidad de generación y contratación por la CFE, que su energía fuese de menor costo que la de las plantas de la CFE, y eso era lo que se buscaba con esa tecnología. Nos atrae este análisis por considerar que las primeras unidades termoeléctricas a rehabilitar/puesta en servicio en Venezuela deberían ser las plantas de CC de Termozulia.

Al final se concluye que la contratación de los PIE en Mexico ha resultado en costos razonables, en un balance de costos y beneficios positivo. Consideran que es factible suponer que esas centrales pudieron haber sido construidas y operadas por la CFE, con costos que pudieron haber sido menores, dado que no se hubieran incluido las ganancias de los inversionistas, aunque se sabe que los esquemas de financiamiento disponibles para la CFE generan mayores presiones financieras que los cargos fijos pagados a los PIE.

En suma, un análisis muy pertinente, posiblemente desmitificador y necesario en la oportunidad de la rehabilitación factible de la capacidad instalada en Venezuela. Por ejemplo, si la demanda realmente servida en la actualidad es 10,000 megavatios (MW) y se quiere recuperar alrededor de la demanda máxima del 2013, se deberían rehabilitar unos 10,750 MW, para disponer de un 25% de reserva para cualquier eventualidad. Dado que la capacidad instalada termoeléctrica disponible es solo de 2,000 MW, habría que rehabilitar unos 8,750 MW, algo que los especialistas creen factible.

En el caso Mexico, la CFE estableció tres reglas que debían satisfacerse para ser PIE:

1. Que el costo de la energía que entregaran a la CFE fuera menor que el costo con el que la CFE generaba la energía, con la misma tecnología;

2. Que se entregara la energía en el punto que la CFE la pedía; y

3. Que, aunque la demanda era variable, los PIE tuvieran cierta capacidad mínima para entregar energía todo el tiempo. O sea: si la generadora era de 100 MW, debía tener al menos 95 MW disponibles todo el tiempo.

Ahora ¿cómo se pagaba la energía a los PIE? El costo por megavatiohora es una suma de dos conceptos: infraestructura y operación. ¿Qué incluían? Tener energía depende de tener el equipo de generación (infraestructura) y tener combustibles y mantenimiento, entre otras cosas. El equipo se compra, instala y es un costo único que se va pagando por el periodo de contrato, es el costo fijo. En el caso de Venezuela, en principio, el equipo/partes a rehabilitar se compran, se instalan y dependería del costo del equipo como tal y del tipo de financiamiento que el privado dé ú obtenga (ej.. BOT hasta BOOMT). Tema que veremos en el próximo artículo. El costo de mantenimiento y combustibles variará dependiendo, por ejemplo, del costo del gas. Entonces, efectivamente tienes dos tarifas, el costo fijo y el variable. En el caso de Mexico así tenías el costo al que cobraba la PIE la energía que entregaba a la CFE.

Pero el costo fijo no es del todo fijo, sino que tiene una variante. Como dice la regla tres arriba, tener la maquinita no significa que esté a toda su capacidad. Si una empresa no da la atención adecuada a su equipo, puede no estar totalmente disponible. Para asegurarte que esté a toda su capacidad, el costo fijo depende de que esté así. Entonces, si la generadora privada tiene por lo menos el 95 % de su capacidad asegurada, se le paga el 100 % de la capacidad. Si por falta de mantenimiento o lo que sea que suceda, su disponibilidad baja, se le va descontando del costo fijo. Si la capacidad de generar baja de un porcentaje dado, de plano no se le paga ese periodo de tiempo.

El otro costo, el variable, dependerá de cuánto se le pida generar. Si la CFE sólo pide el 50 % de la energía que un privado puede entregar, pero la maquina está disponible el 100 % del tiempo, se paga el costo fijo completo y el costo variable por el tiempo que se usa (y la cantidad de gas que se quema). De esta forma, se aseguraban de que la capacidad estuviera disponible siempre con métodos financieros y a la empresa le conviene invertir constantemente para tener sus máquinas en perfecto estado.

Los PIE se licitaron en concursos internacionales abiertos y ganó quien ofreció costos más bajos cumpliendo con las reglas y garantizando calidad en la operación. En algunas regiones la CFE solia usar mayormente la capacidad de PIE de forma constante ante la incapacidad de operar con sus plantas de combustible líquido de forma confiable.

A pesar de todo esto ¿Por qué desde la CFE se ha atacado siempre a los PIE? La razón no puede estar en sus costos (le cuesta menos que su propia energía) ni en problemas operativos del sistema (en casos como Baja California, son los que mantienen la confiabilidad del sistema) sino que, se comenta, que era por razones personales de los burócratas directivos de la CFE que se oponían a los PIE.

No obstante, lo que siguió fue un proceso acelerado de licitación de centrales de ciclo combinado bajo la modalidad de producción independiente de energía (PIE), con capacidades, especificaciones y sitios previamente definidos por CFE, en las que CFE asumía la responsabilidad del suministro del combustible. Incluso, este último aspecto se modificó más adelante, pues en algunos casos la responsabilidad del suministro del combustible quedó a cargo de los productores independientes.

Cabe mencionar que las licitaciones de las centrales estuvieron siempre a cargo del personal técnico altamente calificado de CFE, desde la definición de todos los aspectos técnicos, la selección de los sitios más apropiados, la elaboración de las bases de licitación, la definición de los criterios y valores de adjudicación, la publicación de las convocatorias, la evaluación de las ofertas, la adjudicación de las ofertas ganadoras y la celebración de los contratos respectivos, todo ello para garantizar que los procesos de licitación se desarrollaran siempre de la forma más conveniente para CFE. En el caso venezolano, al no tener esa disponibilidad, debe estar a cargo del Grupo de Trabajo de Privatización que designen quienes estén al frente del sector eléctrico nombrado por el Gobierno Transitorio, si es el caso.

La modalidad de producción independiente de energía atrajo en México el interés de muchos inversionistas extranjeros, de manera que se contó con una participación muy amplia en los procesos de licitación, sin duda muchos de ellos atraídos por la expectativa de una próxima apertura del mercado eléctrico nacional. Es importante señalar al respecto que la promesa de apertura del mercado eléctrico nacional estaba contenida en la iniciativa de reforma constitucional del sector eléctrico que presentó el Gobierno al poder legislativo en 1999, pero dicha iniciativa no prosperó al enfrentar una amplia oposición en ambas cámaras, incluso de legisladores de la fracción parlamentaria del partido gobernante. Aun así, las licitaciones de centrales de ciclo combinado bajo la modalidad de producción independiente prosiguieron, en algunos casos con una menor participación y en otros con escasa participación, lo que provocó que algunas licitaciones se declararan desiertas y se tuvieran que convocar de nuevo.

El principal problema que empezó a afectar los procesos de licitación, además de la expectativa fallida de apertura del mercado, fue el derivado del suministro cada vez más insuficiente de gas natural por parte de PEMEX. En este contexto, CFE adoptó una estrategia para incrementar el suministro de gas natural de importación, para lo cual se procedió a contratar con particulares la instalación de terminales de gas natural licuado en las costas del Golfo y del Pacífico, así como la construcción de varios gasoductos para suministrar gas de importación a varias zonas del norte y centro del país, aprovechando la amplia disponibilidad de gas natural de bajo costo que generó la explotación de los yacimientos de lutitas en Estados Unidos.

De esa manera, CFE se convirtió en el principal importador de gas natural en el país. También le permitió avanzar en una estrategia de sustitución de combustible líquido por gas natural en un gran número de centrales convencionales, generando grandes beneficios al aprovechar un combustible de mucho más bajo costo y menor impacto ambiental. Se llegaron a celebrar 34 contratos de producción independiente de energía, 28 de ellos en centrales de ciclo combinado que utilizan gas natural como combustible y los seis restantes en centrales eólicas.

Las centrales aportaban alrededor del 33% del total de la energía eléctrica que dispone CFE para cubrir la demanda del servicio público de energía eléctrica del país. En algunos casos la propiedad de las centrales ha cambiado de manos, pues algunas de las empresas originales decidieron salirse del negocio y traspasaron sus inversiones a otras empresas, manteniendo sin cambio los contratos con CFE.

En la práctica, las centrales de los productores independientes operan como si fueran centrales arrendadas por CFE, ya que están sujetas al despacho económico de carga y compiten con las demás centrales de CFE que utilizan combustibles fósiles. La electricidad que producen conforme al despacho de carga es entregada exclusivamente a CFE para su destino al servicio público.

Como ya se mencionó, el pago a los productores independientes comprende cargos fijos mensuales por concepto de capacidad, operación y mantenimiento, y cargos variables por concepto de combustibles, operación y mantenimiento, los primeros asociados a la capacidad disponible y los últimos asociados a la energía generada. Los cargos fijos se pagan cada mes independientemente de la energía generada, pero solo si las centrales se encuentran disponibles, en tanto que los cargos variables se pagan en función de la energía generada conforme al despacho de carga, y la fórmula establecida para determinar el precio aplicable del combustible. Bajo este esquema, los inversionistas privados tienen garantizada la recuperación total de sus inversiones incluyendo la ganancia respectiva, a lo largo de los 25 años de vigencia de los contratos, pero asumen los riesgos asociados al financiamiento, la construcción y operación de las centrales y en algunos casos el suministro del combustible, en tanto que CFE asume invariablemente los riesgos asociados al mercado y al precio del combustible.

Cabe señalar que la recuperación de las inversiones está garantizada incluso bajo circunstancias de incumplimiento o cancelación de los contratos por causas imputables a CFE o al Gobierno, ya que en los contratos se estipula la obligación para CFE de pagar de inmediato a los productores independientes la totalidad de los cargos fijos remanentes hasta la fecha del término contractual, cuando se presenten dichas circunstancias.

Cabe señalar que tanto los costos totales como los unitarios en el periodo 2001-2019 reflejan un promedio variable para todos los contratos, pues algunos contratos han presentado valores más altos que el promedio y otros valores más bajos, pero en todos los casos los cargos contractuales se ubican dentro de un rango aceptable para este tipo de centrales, y reflejan las condiciones prevalecientes en el mercado internacional al momento de realización de cada proceso de licitación.

A título de referencia, del costo total acumulado de 2001 a 2019, el 67.4% corresponden a cargos variables y 32.6% a cargos fijos. La energía entregada a CFE en ese periodo suma un total de 1,285.2 TWh, lo que resulta en un costo unitario promedio de 726.3 pesos por megavatiohora (MWh). Es conveniente comentar que los incrementos significativos que se observaron en los cargos variables unitarios en el periodo de 2003 a 2008 se debieron a las alzas que experimentaron los precios de referencia del gas natural, en tanto que los fuertes incrementos que se dieron de 2016 a 2019 se atribuyen fundamentalmente a las variaciones del tipo de cambio.

En lo que se refiere a los cargos fijos unitarios se observa una tendencia al alza en el periodo de 2001 a 2005, en línea con lo que ocurrió con los costos de inversión de centrales eléctricas en el mercado internacional, seguida de un largo periodo de estabilidad y por último un aumento de 2016 a 2019 debido a las variaciones del tipo de cambio. Las variaciones de los cargos variables se derivan directamente de las fluctuaciones de los precios de referencia del gas natural, mientras que los cargos fijos presentan una trayectoria muy estable de 2005 a 2019, después del incremento inicial arriba señalado. 

Es importante subrayar que los cargos unitarios que CFE paga a los productores independientes de energía son muy próximos a los costos unitarios de las propias centrales de ciclo combinado de CFE que operan con gas natural, en ambos casos sumando costos variables y fijos. Pero si comparan dichos cargos con los costos de generación de las centrales termoeléctricas de CFE que utilizan otros combustibles fósiles se puede apreciar claramente el beneficio económico significativo que aportan a CFE las centrales de ciclo combinado con gas natural, tanto las propias como las de los productores independientes.

De la información publicada se desprende que las centrales de ciclo combinado de los productores independientes presentaron en 2019 un costo unitario 38.1% inferior al promedio de todas las centrales de CFE destinadas al suministro básico, y constituyeron la segunda fuente de generación de más bajo costo, siendo la primera la generación hidroeléctrica. Las centrales de los productores independientes aportan el 33.6% de la energía asociada a los contratos legados para suministro básico en 2019, pero representaron solo el 23.0% del costo total de dicha energía, lo que ejemplifica la importante contribución de estas centrales para aminorar el costo de la energía destinada a los usuarios del servicio básico de CFE

Con base en lo anterior, se puede concluir que la generación contratada por CFE bajo el esquema de producción independiente de energía ha permitido cubrir las necesidades del servicio público de energía eléctrica, con costos razonables y en términos adecuados a la operación de CFE. El balance de costos y beneficios es sin duda positivo, y en ningún momento se han observado circunstancias que hayan sido en detrimento de la operación y las finanzas de CFE.

En el transcurso de la actual administración, los directivos de CFE han venido argumentando cada vez con mayor insistencia en que los contratos con los productores independientes son “leoninos”, que obligan a CFE a comprar energía cara y que han recibido cuantiosos subsidios por parte de CFE y el Estado. De acuerdo con articulos publicados por expertos mexicanos, estas afirmaciones son totalmente falsas y carentes de sustento, y dicen que basta con revisar los informes y reportes operativos y financieros de CFE de los últimos 20 años para refutarlas. Cabe preguntarse con qué intención se pretende engañar a la opinión pública y a los legisladores en este respecto, o si se trata simplemente de un acto de total insensatez

“El requisito del éxito es la prontitud en las decisiones” Francis Bacon

“Son dos las opciones básicas: aceptar las condiciones como existen o aceptar la responsabilidad de modificarlas”. Denis Waitley.

“Da tu primer paso ahora. No importa que no veas el camino completo. Sólo da tu primer paso y el resto del camino irá apareciendo a medida que camines” Martin Luther King Jr.