REFLEXIONES SOBRE LA ORGANIZACION DEL SECTOR ELECTRICO VENEZOLANO (Gustavo González Urdaneta) / 21/12/23/

 REFLEXIONES SOBRE LA ORGANIZACION DEL SECTOR ELECTRICO VENEZOLANO

Gustavo González Urdaneta

Grupo Ricardo Zuloaga

Miami 23 mayo 2021

 

Las grandes transformaciones en el sector electrico mundial se iniciaron al final de la década de los ’80 y sus precursores fueron el Reino Unido en Europa y Chile en Latinoamérica. Hoy en día existen múltiples narrativas pero no incluyen, lamentablemente, la serie de conceptos o caracterizaciones erróneas implementadas pero si hay evidencias de las fallas en procedimientos y quiebra de empresas creadas y subsidiadas por la naturaleza de las innovaciones realizadas. Tres en particular merecerían un examen más detenido debido a lo comunes y ampliamente compartidos y discutidos que se han vuelto: modelos de mercados, formación de precios y el dúo inseparable mix energético-cambio climático. En muchos países no se han abordado, en definitiva, los problemas estructurales del sector.

 

No hay dos sistemas eléctricos iguales en el mundo. Cada país desarrolla e implementa el que más se adecue a sus necesidades. Podríamos decir que cada sistema es un traje hecho a la medida de cada país al cual se le van realizando ajustes en el tiempo por diversas y justificadas razones.

 

Debemos tener presente el origen de la organización del sistema electrico venezolano (SEV). Las primeras iniciativas de brindar un servicio de electricidad en Venezuela fueron privadas y paralelamente se fueron constituyendo algunas empresas municipales y ambas, en particular las privadas, fueron creciendo y constituyéndose, por sí solas y por necesidad, en empresas integradas verticalmente.

 

En 1958, el gobierno funda CADAFE, en la cual integra las treces empresas y plantas municipales que existían para esa fecha y, el Plan de Electricidad de 1960, le asigna la responsabilidad de electrificar el país; responsabilidad que la lleva por ley a ser una empresa integrada verticalmente. En 1953 el gobierno decide el aprovechamiento hidroeléctrico del rio Caroní (Comision de Estudios del rio Caroní) y crea en 1963 a EDELCA y en 1968 se crea el Sistema Interconectado (SIN) con las tres grandes empresas del sector: Edelca, Cadafe y Electricidad de Caracas (EdC). Así, sin Ley, funcionó el SEV hasta 1999. Ese año se intenta introducir la separación de actividades, modelo que en realidad sólo llegó a implementarse contablemente. Así pues, en sus inicios el SEV se empezó a desarrollar bajo el esquema de integración vertical, lo cual era natural a nivel mundial. 

 

El sector eléctrico a nivel mundial fue usualmente operado por un monopolio verticalmente integrado administrado por el Estado. Entre las principales razones que llevaron a ese modelo fueron: La imposibilidad de almacenar económicamente la electricidad, la existencia de múltiples tecnologías de generación (recursos primarios disponibles) con costos de inversión y operación diferentes, la operación en una red interconectada donde existen problemas de externalidades de red (congestión e inversiones ineficientes), las economías de escala no agotadas y la existencia de costos hundidos y activos específicos. Todo eso llevó, en el pasado, a planificar de forma conjunta las inversiones en generación y transmisión en el largo plazo para hacer frente a la demanda.

 

Si bien estos problemas aún persisten, la organización moderna considera diversos esquemas para afrontarlos, a la vez que intenta volver a la industria más eficiente y económica a través de la separación de actividades y la promoción de la competencia donde sea posible,

 

Las excepciones más importantes a lo anterior se daban cuando una compañía grande de generación/transmisión vendía electricidad a empresas distribuidoras normalmente pequeñas y que en algunos países o regiones estaban predominantemente a cargo de los municipios, además de que las primeras operaban con economías de escala. Por otra parte, se tenía el concepto de que era difícil coordinar por separado las actividades de planificación y operación de generación y transmisión así que debían hacerse en forma integrada debido a las complejas interrelaciones entre estas dos actividades.

 

Durante sus primeros cien años el SEV operó bajo la modalidad de integración vertical, la mayoría de las empresas tenían generación (G), transmision (T), distribución (D) y comercialización (C). Y, en general, se puede concluir que fue exitoso. Ese es el único sistema que Venezuela conoce y tiene experiencia en planificación, operación, gerencia y administración. En las últimas dos décadas la infraestructura desarrollada durante la segunda mitad del siglo XX ha sido destruida y raya en la inoperatividad. Es necesario recuperarla y definir cual seria, entre muchas otras cosas, el sistema que se implementara para las actividades del ciclo del negocio: G-T-D-C.

 

De acuerdo con los especialistas, la evolución de las formas de organización del sector eléctrico en el mundo puede entenderse como la búsqueda de arreglos institucionales potencialmente eficientes que permitan niveles de inversión aceptables y un manejo adecuado de los problemas de externalidades intrínsecos a la operación de redes eléctricas de corriente alterna. En este sentido, las reformas iniciadas en la década de los ’80, habrían buscado mecanismos que posibiliten una mayor competencia a través de la desintegración vertical sin comprometer la confiabilidad del suministro de electricidad.

 

La operación con monopolios regulados y verticalmente integrado habría representado, en Venezuela, una forma de organización eficiente de la actividad eléctrica hasta 1999. Sin embargo, la situación financiera del país y la inminente necesidad de recuperación de la infraestructura actual del SEV, obliga a la búsqueda de participación del capital privado que promoviendo el aprovechamiento del potencial de los avances tecnológicos y la reducción de costos, posibilite introducir competencia en determinados segmentos de la cadena de suministro de electricidad.

 

Las actividades del ciclo del negocio o subsistemas del sector eléctrico se diferencian entre sí por el nivel de competencia que se puede lograr en cada una de ellas. Sobre la base de los desarrollos, ya experimentados a nivel mundial y la capacidad actual instalada y disponible en el país, luce razonable iniciar, en primera instancia en Venezuela, reformas estructurales y regulatorias orientadas a promover la competencia en la actividad de generación de electricidad.

 

En la actividad de generación se puede implementar mecanismos de competencia en vez de regulación directa de precios. Estos mecanismos buscan lograr mayor eficiencia no solo en el corto plazo sino también en el largo plazo a través del cambio tecnológico. Bajo los esquemas de competencia, las empresas con nueva tecnología tienden a brindar mejores servicios a menores costos y, gracias a la competencia, también a menores precios. Cabe destacar, lo ya conocido, de que los modernos esquemas de regulación tratan de crear mecanismos que otorguen a las empresas monopólicas (caso de Distribución) incentivos a la eficiencia similares a los que enfrentarían en condiciones de competencia.

 

Existen ciertas actividades o segmentos del negocio eléctrico que por sus características son monopolios naturales. Dos de las más importantes son la transmisión y la distribución. En el caso de la transmision. cuando esta función la realiza el gobierno o una empresa única, se suele considerar, desde un enfoque normativo, que su objetivo es el interés público. En Venezuela existe una red de transmision interconectada con cuatro niveles de transmision. Lo que se llama Red Troncal de Transmision (RTT) está constituida por la red a 765 kV que permite llevar los excedentes de energía en Guayana hasta el occidente del país. Existe la red de 400 y 230 kV a un segundo nivel que lleva la energía hasta la red de 115 kV donde se interconectan con toda la distribución a nivel nacional para llegar al cliente.

 

La regulación de las redes de transmision se reduce a tres aspectos principales: inversión, acceso y precios. En cualquier caso, la remuneración debe asegurar cubrir los costos de inversión, operación, mantenimiento y administración. El ingreso tarifario se obtiene a partir de una combinación, según el país, de precios nodales, peajes y/o cargos de conexión.

En el caso de la distribución, si bien se pudiera aplicar la misma premisa de transmision, el estado actual general de la misma en Venezuela exige la participación privada cuya experiencia en el pasado resultaba rentable. En este caso, se considera que deben ser monopolios naturales y se requiere de un sistema de regulación de precios, y asociado con este, un sistema de regulación de la calidad del servicio.

 

También los países han introducido la competencia en la comercialización, lo cual en su inicio no luce recomendable en Venezuela pues para atraer al capital privado es casi imperativo mantener la comercialización (caja registradora) dentro de las empresas de distribución pues constituye el único ingreso a percibir. En principio, la figura de agente independiente de comercialización requiere que existan dos condiciones básicas: calidad de servicio y mejor precio. Condiciones que no existen actualmente en Venezuela. Así, en las primeras de cambio no luce practico ni atractivo separar la comercialización en agentes separados de quienes invierten y exigen una rentabilidad apropiada para la prestación del servicio de electricidad. 

 

Los países aplican a la actividad de distribución dos grandes tipos de regulación de precios: la regulación por costos de servicio o tasa de retorno —modelo americano— y la regulación por desempeño o basada en incentivos. La primera permite a las empresas obtener una tasa de retorno razonable sobre sus activos. Este cálculo se hace normalmente para un período determinado, concluido el cual se revisan nuevamente los costos y las tarifas. Dicho intervalo da a las empresas la oportunidad de realizar ganancias adicionales hasta la siguiente regulación si logran una mayor eficiencia en la operación.  

 

Es tarea del agente encargado de definir el régimen económico de distribución, entregar incentivos de eficiencia que reflejen un comportamiento competitivo para un negocio monopólico. En ese sentido, las redes son un monopolio exclusivamente en sus áreas de concesión por el hecho de constituir barreras naturales de entrada a otras empresas, y no debido a un efecto de economías de escala, lo cual justifica que coexistan varias firmas en el mercado mientras no sobrelapen sus instalaciones. En consecuencia, la regulación del sector debe por un lado controlar que los precios a los clientes cautivos reflejen eficiencia de mercado y que incentiven a la concesionaria a ser más eficiente en la inversión y operación.

 

A nivel internacional se han identificado cuatro modelos típicos de organización del sector eléctrico de acuerdo con el grado de competencia que se introduce en el sistema. A estos modelos se les conoce como «diseños de mercado» (market designs), pues suponen un conjunto de reglas, instituciones e instrumentos que varían dependiendo de la complejidad de la organización adoptada y del fomento de la competencia. Según los especialistas estos modelos son: (1) monopolio verticalmente integrado; (2) comprador único; (3) sistema con competencia mayorista y (4) sistema con competencia minorista.  

 

Monopolio verticalmente integrado: El único agente o empresa que existe en el mercado eléctrico lo hace todo (sea pública o privada). Posee las plantas generadoras, diseña el plan de expansión de la generación de energía, posee la red de transmisión y distribución, cobra a los clientes minoristas, y les dice a las plantas generadoras como y cuando operar para evitar desequilibrios en la red (es el operador del sistema). La empresa única es un monopolio legal. Este modelo ha sido la tónica habitual en el mercado eléctrico durante más de 100 años.

 

La eficiencia en este esquema dependerá del proceso de planificación e inversión de la empresa eléctrica, sujeto normalmente a la aprobación de las autoridades del sector. La regulación de tarifas, como ya indicáramos, debe por un lado controlar que los precios a los clientes cautivos reflejen eficiencia de mercado y que incentiven a la concesionaria a ser más eficiente en la inversión y operación. En este primer modelo, los consumidores sólo reciben un recibo con el importe del precio de la electricidad como un todo unificado. Las tarifas pueden ser escogidas en base a criterios más o menos técnicos, aunque suelen permanecer criterios políticos y de protección paternalista del consumidor. Las razones aducidas para justificar la integración vertical son dos: costos de transacción y monopolio natural.

 

Comprador único: En este segundo modelo existe una entidad o comprador único (single buyer) que actúa como intermediario en la compra y venta centralizada de energía a nivel mayorista, posibilitándose la participación de productores independientes-generadores- o clientes calificados con autogeneración. Este comprador único puede ser una distribuidora regional o un comprador que luego entrega electricidad a varias distribuidoras dentro de la región a un precio común. Este modelo se ha usado extensamente en Estados Unidos, y en la actualidad, en México y Francia, países donde el grado de desregulación de la industria eléctrica todavía es limitado, pues existen restricciones a la entrada en las actividades de generación y a las ofertas libres de precios. Una variante de este sistema es el modelo Wheeling, el cual se estableció en Estados Unidos cuando se permitió el ingreso de los generadores independientes (Independent Power Producer, IPP) para que se conectaran a la red de la empresa monopólica verticalmente integrada, pero que eran despachados solo después de las centrales de la empresa

 

Sistema con competencia mayorista:  En este tercer modelo no hay un tratamiento privilegiado para los generadores que forman parte del monopolio verticalmente integrado, sino que todos los generadores compiten en condiciones similares, promoviéndose de esa forma la desintegración vertical. En este caso, los generadores compiten por vender energía a las empresas distribuidoras y a los grandes consumidores en el mercado mayorista. Si bien en los modelos donde el grado de desregulación es mayor la competencia es por cantidades y precios, en algunos países, por razones de tamaño de mercado u otras barreras, el regulador establece el precio dejando la determinación de la cantidad de energía al mecanismo de licitaciones o contratación bilateral entre generadores y distribuidores.

 

En este mercado también existe la posibilidad de que las generadoras con capacidad insuficiente para cumplir con sus contratos o que hayan sido desplazadas del despacho adquieran electricidad de otras generadoras con capacidad disponible en el mercado spot y de esta manera cubran sus déficit y cumplan con sus compromisos contractuales. Bajo este sistema, las generadoras que compran electricidad en el mercado spot pueden perder o ganar por la proporción de energía comprada según el diferencial que resulte entre el precio de sus contratos y el precio del mercado spot. Debe tenerse en cuenta que, si bien la provisión de electricidad requiere el uso de las instalaciones de transmisión, el propietario de estas no participa en las negociaciones dentro del mercado mayorista, y es remunerado con un pago predeterminado.

 

Modelo de competencia minorista: En este cuarto modelo cualquier consumidor puede elegir directamente al generador de energía que quiera. Se eliminan los límites para acceder al mercado mayorista (evitándose los problemas frontera del modelo 3). Como los costos de transacción son considerables para pequeños usuarios, lo normal es que los pequeños usuarios no negocien directamente con los generadores, sino que lo hagan con intermediarios (comercializadores). Ahora bien, los consumidores tienen capacidad de elección de comercializador, no existen monopolios legales más allá de los relativos al transporte de electricidad. Si la comercializadora de energía no consigue un buen trato para sus clientes es de esperar que los pierda

 

Para entender al mercado es indispensable entender la lógica que hay detrás de su operación, de su regulación, de la fijación de precios y de los lineamientos de compra y venta de energía. Y, en ese sentido, conocer y entender el manejo de la Congestión, la cual, es uno de los principales diferenciadores de los mercados eléctricos más grandes, eficientes, competitivos y justos en el mundo. El término de Congestión en el modelo mayorista refiere a la diferencia de precios entre el portal donde entra la energía al sistema (nodo de inyección) y el portal donde sale la energía del sistema (nodo de retiro o de extracción). Se trata de un elemento que un usuario calificado (gran consumidor) podrá encontrar en sus recibos de energía.  

 

En términos generales las reformas orientadas hacia la paulatina introducción de mecanismos de mercado en el sector eléctrico involucran la creación de diferentes instituciones y el diseño de reglas e instrumentos que posibiliten una competencia efectiva entre los agentes y las consiguientes ganancias de eficiencia. Condiciones estas difíciles de lograr en el caso venezolano antes de que se logre la recuperación de la infraestructura y una calidad de servicio comparable a la existente antes de 1999.

 

Es preciso reconocer que, si bien estos esquemas vienen siendo perfeccionados luego de las experiencias de reforma en los diversos países, aún no existe consenso sobre cuál sistema de organización del sector —diseño de mercado— es el más adecuado, por lo que muchos analistas recomiendan considerar en el diseño de los mercados eléctricos las condiciones específicas de cada país. En particular, muchos de los esquemas no han sido suficientemente probados como eficientes para garantizar que el servicio se provea en condiciones adecuadas, por lo que a nivel internacional existe una importante controversia sobre estos temas, sobre todo luego de algunas experiencias importantes donde se enfrentaron problemas imprevistos en el diseño de mercado implementado.

 

No se deben tomar decisiones para solucionar los problemas del presente sin tener en cuenta sus efectos en el futuro. Y esto es lo que ha estado haciendo el gobierno en las últimas dos décadas. No abordar cuanto antes los problemas del sector eléctrico es el verdadero problema del sector. Si no gestionamos el sistema eléctrico de otra manera, priorizando los intereses públicos frente a los individuales, y en los horizontes temporales adecuados, acabaremos de destrozar el ya maltrecho presente del sector y será mayor el riesgo de nuestro futuro.

 

En base a los lineamientos anteriores, el SEV podría organizarse en base a unas premisas básicas que, tomando en cuenta la situacion actual de su infraestructura y la situacion económica-financiera del país, permitan recuperar ambas usando la experiencia existente en el país, bajo las siguientes premisas iniciales:

 

Ø Darle amplia participación al sector privado en las actividades de generación y distribución;

Ø Permitir la integración vertical como estructura organizativa en las empresas nuevas derivadas de la recuperación del sector, por su éxito y experiencia acumulada en el país;

Ø Dar cabida a la competencia de generación dentro de la infraestructura actual a recuperar, por ejemplo a través de productores independientes, y definir los cargos por el uso de las redes a las cuales se conecten; 

Ø Mantener el carácter monopólico en las actividades de transmision de la red troncal de transmision y evaluar el régimen de precios para dicha actividad;

Ø Recuperar la integración inicial de la energía hidroeléctrica del Caroní y la red troncal de transmision;

Ø Conservar la distribución como monopolio natural sujeto a regulación de precios y calidad de servicio.

 

Existen otros organismos básicos que deben implementarse, entre los cuales los más importantes, desde el inicio, son el Centro de Control del SEV (Operador del Sistema) y el Organismo Regulador.

 

...