Privatización del sector eléctrico venezolano (VI): Financiamiento de Proyectos-Tipología de Contratación

 

Privatización del sector eléctrico venezolano (VI): Financiamiento de Proyectos-Tipología de Contratación

Gustavo González Urdaneta

Miami 12 enero 2023

 

Hasta hace pocos años el modelo de ingeniería y construcción, más conocido como IPC, era el modelo contrato dominante en el sector de servicios por las empresas o administraciones que tenían la necesidad de contratar infraestructuras para dar servicio a sus clientes. Bajo este modelo, tanto la financiación para realizar los estudios preliminares, publicar los documentos de precalificación y hasta la adjudicación, cubriendo todas las disciplinas tanto técnicas, jurídicas y de garantías, como la inversión o la operación de las plantas son asumidas por estas administraciones o utilities.

 

El modelo IPC (Ingeniería-Procura-Construcción), a medida que la tecnología madura, sufre mayor nivel de competencia exigiendo un mayor control de costos con unos márgenes más estrechos, por ello, estamos asistiendo a un cambio de tendencia hacia el modelo de Asociación Público-Privado (APP) en el sector servicios con un mayor grado de involucramiento de las empresas privadas tanto en el riesgo financiero y técnico como el de operación. Si analizamos la situación, podemos destacar cuatro factores que empujan al sector público y privado a encontrarse para desarrollar la solución:

 

1.      El sector público tiene que atender una mayor demanda del servicio y con mayores estándares de calidad, como consecuencia de un crecimiento de la población y del progreso en los niveles de vida.

2.      El sector público está afectado por una crisis financiera y energética que deriva en presupuestos cada vez más estrechos, menores niveles de inversión en infraestructuras y mayor inversión en servicios sociales debido a una población cada vez más envejecida.

3.      El sector privado está mejor cualificado para asimilar riesgos de una forma más eficiente y con unas mejoras tecnológicas que permiten mayores niveles de competitividad

4.      El sector financiero tiene un exceso de liquidez y busca nuevos nichos con mejores retornos garantizados a largo plazo. 

 

Todos estos factores hacen que los sectores vayan adaptándose poco a poco a un modelo de contratación público-privado que permita una distribución de riesgos más repartida para así optimizar el proyecto. La metodología de financiación sin recurso de proyectos (project finance) con sus diferentes variantes (BOT, BOOT, BOO, BLT, etc.) se adapta muy bien a este escenario.   

 

Se denomina “financiamiento de proyectos” a aquella modalidad de financiación, circunscrita a un determinado proyecto, cuyo reembolso se basa exclusivamente en los recursos generados por el proyecto. Así, la fuente de repago son los flujos generados por el proyecto, y la garantía de dicho repago viene representada únicamente por sus activos, ya que los financiadores no tendrán recurso, o éste será muy limitado, contra los promotores del proyecto; de ahí que a este tipo de estructura financiera se la denomine generalmente “de recurso limitado”.

Con carácter genérico el concepto jurídico de "financiamiento de proyectos” responde a la financiación de un determinado proyecto de inversión o en concesión en mercados exteriores, del que puede formar parte la ingeniería, suministro de equipamiento, construcción y entrega de una planta industrial o una obra de ingeniería (como modalidades de la exportación "llave en mano" o IPC), incluyendo normalmente además la operación y el mantenimiento de este por un periodo de tiempo determinado.

Las entidades financieras prestamistas basan su decisión estratégica de intervención tomando como referencia criterios económicos vinculados a la capacidad autónoma de generación de recursos del propio proyecto. Los flujos de caja deben poder hacer frente a la devolución del crédito y sus intereses, sin necesidad de que el solicitante responda con otros bienes que no sean los involucrados en la operación. Desde el punto de vista del interesado, éste no realiza ningún desembolso durante el período de construcción o producción del bien y sólo empieza a pagar cuando está terminado y empieza a utilizarlo. Recuerda: La gran ventaja de este sistema de financiación es que por la forma en que se estructura no figura el balance del promotor-cliente; es pura inversión de riesgo privada

Debe de existir un contrato para ejecución del proyecto “llave en mano”, es decir con un precio y plazo de ejecución cerrado, su versión más habitual es en IPC con operación y mantenimiento (Operation and Maintenance) del proyecto o un contrato de suministro de materia prima, servicios, etc. (por ejemplo, de crudo para una refinería de petróleo) o de venta de la producción/servicios que genere el proyecto (p.e. tipo PPA-Power Puchase Agreement).

El sector en el que se desarrolla el proyecto debe ser de ingresos estables y predecibles, dentro de ciertos parámetros. Debido a los fuertes importes de inversión y el característico alto nivel de apalancamiento, los plazos de repago de la deuda suelen ser bastante largos, de 8 a 15 años, aunque en ciertos sectores pueden superar con facilidad los veinte/treinta y llegar a cincuenta años (i.e. concesiones públicas de servicios). El ámbito de aplicación de esta herramienta de financiación es muy amplio, beneficiándose de la misma, sectores tan diversos como el energético, el químico, el ocio, las telecomunicaciones, las infraestructuras, los servicios, etc.

Desde el punto de vista del sector que promociona los proyectos, los más habituales son los siguientes:

· Sector Privado: Química y petroquímica, plantas de producción industrial; utilities, producción, transformación, transporte y/o distribución de electricidad, agua, gas, etc.; telecomunicaciones; ocio y consumo, hoteles, centros comerciales y de ocio, parques de atracciones.

· Sector Público: infraestructuras de energía elecrica, transporte, autopistas, puentes, túneles, aeropuertos, puertos, etc.; infraestructuras medioambientales, plantas de tratamiento de aguas residuales, potabilizadoras, desaladoras, plantas de tratamiento de residuos urbanos o industriales; infraestructuras sanitarias, hospitales.; otras infraestructuras y servicios, como cárceles, etc.

Atendiendo a las obligaciones de la sociedad del proyecto, podemos clasificar los proyectos financiables de la siguiente manera:

· Build-Operate-Transfer (B.O.T.): Son proyectos generalmente organizados por un determinado promotor (habitualmente la administración pública, aunque no de manera exclusiva), el cual está interesado en que un tercero, llamémoslo Concesionario Financiador Privado (CFP), se encargue de su construcción (Build) llave en mano, de su operación (Operate) y que una vez pasado un determinado plazo, comúnmente pactado de antemano, devuelva al promotor o a un tercero designado por éste (Transfer) la operación y explotación del proyecto. Esta fórmula se utiliza típicamente en casos como las concesiones públicas de infraestructuras de transporte, energía eléctrica, etc.

Aunque puede usarse este esquema en el sector privado, todavía está mucho más utilizado y desarrollado por las infraestructuras del sector público.  Cuando se le entrega al promotor la propiedad, pasado el período concesional, se hace a coste cero, ya que debería haberse amortizado y pagado deudas y retribuido al capital e intereses durante el período de la concesión. 

A modo de resumen podemos decir, que el modelo BOT se está implantando debido a su nivel de acomodación de riesgos entre las empresas privadas y los organismos públicos, generando una relación de ganar-ganar para ambas partes. Los gobiernos reciben financiación permitiendo que las arcas públicas no sufran de golpe una sacudida económica, y por su lado, las empresas privadas consiguen estabilidad al construir y operar las infraestructuras de una forma eficaz a largo plazo con ingresos predecibles y recurrentes.

· Build-Own-Operate-Transfer (B.O.O.T): La diferencia fundamental con el B.O.T. es que el CFP mantiene, durante un período pactado con el promotor, la titularidad de los activos del proyecto. Aunque los contratos BOOT se realizan bajo el esquema de una concesión, sin embargo, ello no implica que sean lo mismo. La diferencia viene dada desde los aspectos relativos a su naturaleza hasta el destino de la propiedad. A diferencia de la concesión, en la celebración del contrato BOOT el Estado transfiere la propiedad de bienes públicos al privado, de tal manera que este último –al margen de las medidas de precaución que tome para garantizar su inversión– se convierte en titular de un derecho real: la propiedad. Por su parte, en el contrato de concesión la titularidad de los bienes y disposición de estos siguen siendo del Estado contratante.

· Build-Own-Operate (B.O.O.): En este caso, el CFP mantiene la propiedad y no transfiere los activos a un tercero, motivado principalmente porque la vida de los activos coincide aproximadamente con el plazo necesitado por el FCP para repagar la deuda y remunerar a los accionistas. Es también habitual en aquellas instalaciones de operación compleja y de carácter muy técnico. Un ejemplo de este tipo de estructura son las concesiones administrativas para plantas de tratamiento de aguas (purificadoras, desaladoras, etc.), o parques eólicos.

*Build-Own-Operate-Maintain (BOOM): Este tipo de contrato es igual al que se acaba de exponer, pero además se le exige al contratista que mantenga el proyecto por su cuenta

* Build, Operate, Own, Maintain and Transfer (BOOMT): en el contrato BOOMT convergen los elementos fundamentales de un financiamiento de prouyectos que permiten desarrollar grandes proyectos, incluyendo la ejecución, la financiación y la posesión del proyecto hasta la restitución de este. Bajo esta modalidad, en un solo contrato, un tercero, creado bajo una figura jurídica específica que hemos llamado CFP, se obliga a realizar todas las actividades de las etapas señaladas (Construir, operar, mantener, poseer y transferir/restituir) y buscar los mecanismos y/o suscribir los contratos que requiera para tal fin.

En términos prácticos, un contrato BOOMT, es un acuerdo de voluntades para la financiación y ejecución de un proyecto, que a su vez garantiza viabilidad y rentabilidad en el tiempo. Las siglas BOOMT, más que una estructura económica, son las obligaciones que permitirán alcanzar el objetivo esperado por las partes intervinientes. Por lo tanto, su naturaleza de contrato y su estructura económica son inescindibles. Pese a que esta estructura no es exclusiva del sector público, sí es el sector más beneficiado con su uso, puesto que ha obtenido recursos del sector privado para la ejecución de grandes obras de infraestructura, que le retornan al Estado como un activo, sin necesidad de incurrir en grandes costos o endeudamiento a costa del erario.

* Design-Build-Operate (DBO): En un proyecto de Diseño-Construcción-Operación el sector público es quien financia la construcción de nuevos activos. El sector privado se encarga de diseñar, construir y operar el activo para cumplir con los outputs establecidos. Comúnmente, la documentación de un DBO es más sencilla que la de un BOT o una concesión, ya que no hay documentos financieros y usualmente consiste en un contrato de obras civiles, además de un contrato de operaciones, o una sección añadida al contrato de obras civiles que cubra un acuerdo de operaciones. El operador no toma ningún riesgo financiero bajo este tipo de acuerdo, y usualmente recibe una suma como pago por el diseño y la construcción, y otra por el período de las operaciones de la planta.

· Build-Lease-Transfer (B.L.T.): En este caso, el CFP básicamente construye y gestiona el arrendamiento del activo, pero no tiene la titularidad de este ya que, una vez construido, éste es cedido a un tercero (la sociedad de leasing) que lo adquiere pagando básicamente el precio de su construcción a cambio de ser el beneficiario de las cuotas de leasing. De esta manera, la titularidad del bien le es transferida al arrendatario pasado un cierto plazo, ya pactado, y coincidiendo con el pago de la última cuota (valor residual) de leasing. Considerando que la fuente de repago de la deuda son las cuotas de leasing, y que su pago está contractualmente pactado por el arrendatario, podríamos decir que un esquema de BLT no es exactamente de project finance. Los activos financiados a través de BLT suelen ser de un valor económico elevado: aviones, cárceles, hospitales, equipos industriales, etc.

*Build-Own-Lease-Transfer (BOLT): Es un método de contratación no tradicional de financiamiento de proyectos, mediante el cual un cliente del sector privado o público otorga una concesión a una entidad privada para construir una instalación (y posiblemente también diseñarla), ser dueño de la instalación, arrendar la instalación al cliente, luego al final del periodo de arrendamiento transferir la propiedad de la instalación al cliente.

*Design-Build-Finance-Operate-Maintain (DBFOM): Este modelo de alianza combina el diseño y la responsabilidad de la construcción con la operación y el mantenimiento. Los proyectos bajo esta modalidad son desarrollados por el sector privado en un solo contrato con un aseguramiento financiero del sector público. El sector público mantiene el dominio y la supervisión constante de la obra.

En esta estructura DBFOM, la entidad gubernamental celebra un acuerdo con una parte del sector privado en virtud del cual asigna a esa parte todas las funciones del proyecto. Esto incluye diseñar, construir, financiar, operar y mantener el proyecto. A cambio de asumir estas obligaciones, la parte del sector privado tiene derecho a recibir, durante un período específico, honorarios de los usuarios finales del proyecto o pagos del gobierno en forma de pagos de disponibilidad o peajes sombra. Al final del período, el control operativo se transfiere a la entidad gubernamental. Esta estructura es preferida por muchas entidades gubernamentales porque: asigna la mayoría de los riesgos del proyecto al sector privado, y pueden construir un proyecto para el cual pueden no tener la capacidad financiera, técnica u operativa.

En resumen, el Promotor consigue de esta manera hacerse con la propiedad de un bien, sin tener que realizar ningún desembolso, a cambio de ceder su explotación al CFP durante un período tal que permita a ésta generar los flujos suficientes como para remunerar convenientemente a sus inversores y hacer frente al repago de la deuda externa. La titularidad de dichos activos dota al CFP, así como a sus financiadores e inversores, de una garantía adicional, sin la cual en ciertas ocasiones la estructura de financiamiento de proyectos podría no ser viable.

Las Fuentes de Financiación son siempre la parte más difícil de estas estructuras ya que por su propia naturaleza el nivel de apalancamiento de este tipo de proyectos es alto y porque hay que buscar los inversores en los mercados financieros de capital de riesgo. Lo principales recursos provienen de fondos propios, capital y equity; deuda senior y subordinada; fuentes de financiación y prestamos locales e internacionales de diverso tipo (instituciones multilaterales, créditos a la exportación, créditos de proveedores, créditos sindicados, cofinanciaciones, etc.); fondos de inversión; emisión de pagarés, obligaciones y bonos.

A modo de conclusión sobre los distintos contratos expuestos, es necesario recordar que, en el pasado la mayoría de los proyectos ejecutados por el Estado se realizaban con recursos propios, posteriormente, con el surgimiento de grandes contratistas y la necesidad de contar con el privado, aparecen estas figuras contractuales del BOT hasta el BOOMT, que permiten la ejecución de proyectos, compartiendo como característica común en estos contratos el otorgar al operador los derechos a largo plazo de usar todos los activos de la empresa de servicio público, incluyendo la responsabilidad de todas las operaciones e inversiones.

Durante décadas, el fracaso de la privatización en los sectores del agua, la energía, el ferrocarril y la salud ha dejado claro en todo el mundo que aquellos que promueven la privatización bajo el BOT ofrecen falsas promesas. En el contexto de la actual crisis económica, los gobiernos se encuentran cada vez más presionados para encontrar respuestas rápidas a preguntas difíciles sobre el mantenimiento de los servicios públicos y la financiación de infraestructura. Cuanto más se prolongue la crisis, más aumentará la presión para encontrar respuestas, pero también aumentará el riesgo de olvidar las causas principales: la codicia, la desregulación y la corrupción. Dada la situacion financiera, energética y de personal técnico en Venezuela, la modalidad BOOMT luce como la más indicada para la mayoría de las rehabilitaciones que hay que hacer a todo lo largo de la cadena del negocio electrico.

Otro factor que ha contribuido notablemente a la expansión de estos contratos ha sido la creciente participación privada -bancos comerciales, en especial Bancos Multilaterales para el Desarrollo o MDB (Multilateral Development Banks) como el Banco Mundial, Banco Europeo de Inversiones, entre otros, en la financiación de grandes obras, en particular de infraestructuras. En este tipo de proyectos, principalmente y según sus necesidades se usan desde el BOT (Build, Operate and Transfer), al BOOMT (Build, Own, Operate, Maintain and Transfer) y dadas sus características especiales, se requiere, en todas, una total asunción del riesgo por parte del constructor no sólo en la concepción, ejecución y puesta en marcha de la obra sino también en la explotación de esta.

“No puedes tener éxito en un negocio sin tomar riesgos. Así de simple” Adena Friedman