Privatización del Sector Eléctrico Venezolano (I) (Gustavo González Urdaneta)

 Privatización del Sector Eléctrico Venezolano (I)

Gustavo González Urdaneta

Miami 1 enero 2023

 

La privatización del sector energético de cualquier pais es un término que se refiere al proceso de conversión del sector energético de un régimen paraestatal hacia uno en el que el sector se encuentre abierto al mercado de las empresas privadas. Es tema de controversia en muchos países. Existen muchos argumentos sobre si en verdad se debiese privatizar este sector que significa una gran parte de los ingresos nacionales en muchos países, por no decir la totalidad en otros casos. Las tres principales razones que impulsan a la gente a pensar en contra de ello son: La Injerencia Extranjera: la compra y control del sector de forma total o parcial por parte de empresas privadas extranjeras; la Monopolización: el dominio de facto de una sola empresa privada sobre todas las demás, en la que los recursos e ingresos se dirigen a una sola empresa; y el Desempleo: aunque nuevas empresas privadas traerían nuevos empleos consigo, miles de trabajadores que anteriormente se encontraban en las empresas gubernamentales quedarían sin trabajo.

 

En el caso de Venezuela, en las últimas dos décadas, la degradación del sector energía (hidrocarburos y electricidad) es responsabilidad exclusiva de quienes han tenido en sus manos la dirección y gerencia de este sector que es indispensable para la economía de la nación y para la vida cotidiana de sus habitantes. Es lamentable pero el régimen actual ha llevado a la destrucción operativa y financiera a las dos empresas del sector energía: PDVSA y Corpoelec. PDVSA se trasformó, en una empresa con una deuda de 72,000 millones de dólares y Corpoelec raciona diariamente entre 2000 a 2500 MW a nivel nacional. En el sector energía, los hidrocarburos y la electricidad son complementarios, uno le suple combustible al otro y éste le suministra electricidad y cada sector generó durante el presente régimen su propio circulo vicioso de crisis interna.

 

Al final de los ’80 y durante los ’90, en el mundo entero, el sector eléctrico sufrió una profunda transformación. El modelo anterior se caracterizaba por la integración vertical de empresas que gozaban de un monopolio en su territorio. La tendencia dominante tendió a sustituirlas por empresas especializadas (generación, transmisión, distribución, comercialización), con la creación de un mercado en donde los productores compitan entre sí y los consumidores puedan escoger entre varios proveedores. Esta transformación viene acompañada de una masiva privatización de las empresas públicas, así como de un cambio radical en la manera de regular el sector y sus instituciones. En América, Asia, Europa, África, es decir, en todas las regiones del mundo se conoce más o menos la misma evolución. En todas partes se manifiestan adhesiones entusiastas y resistencias tenaces. Surgieron severas crisis (desde la de California, hasta la quiebra de Enron) que generan nuevas preguntas en torno a la pertinencia y la eficacia de dicha política.

 

Venezuela no escapa a tal debate. Pero el país se encuentra, más que otros, en un periodo de gran incertidumbre acerca del futuro de su industria eléctrica. En 1989 se inició un proceso de privatización y, a partir de 1996, una progresiva creación de una competencia en el mercado eléctrico. El actual Gobierno aprobó en 1999 una ley para la regulación eléctrica en Venezuela. Sin embargo. los cambios previstos en la ley no se dieron. y durante los últimos veintitrés años, han sido postergados una y otra vez. Más aún, en las dos últimas décadas varios proyectos de ley han sido remitidos a la Asamblea Nacional para cuestionar radicalmente sus principios. proponiendo, por ejemplo. la integración vertical de las empresas o la estatización de todas las actividades del sector (proyecto Luis Tascón).

 

Hoy en día, es muy difícil prever hacia dónde va la industria eléctrica venezolana. Los defensores de las reformas llamadas neoliberales piensan que el mundo entero se dirige hacia un mismo modelo organizativo en el sector. Existiría una solución única. óptima. Esta visión es simplista e incluso errónea, porque varios modelos eficientes de organización son posibles y. además. porque cada país tiene problemas específicos que resolver como la herencia de un pasado ideológico, de un sistema institucional, de una estructura industrial. de un conjunto de grupos de presión. que tienen un enorme impacto sobre las tentativas de reforma. No hay tabla rasa, la historia tiene importancia. Por esta razón. frente a la profunda incertidumbre que rodea la evolución de la industria eléctrica en Venezuela y, la inminente necesidad de darle apertura total a la participación del sector privado en todo el sector energético venezolano. es importante hacer un recorrido por las diferentes opciones disponibles para su privatización. Nos ocuparemos únicamente del sector eléctrico y dejaremos que los colegas petroleros nos cuenten su visión para el sector de hidrocarburos,

 

Es importante destacar dos características del sector electrico venezolano, primero, que empezó por iniciativa del sector privado a finales del siglo XIX y que el actual sistema interconectado se construyó en las cuatro décadas de democracia de 1958 a 1998. La actual crisis empezó a inducirse desde 1999.

El Fondo de Inversiones de Venezuela (FIV), el ente oficial responsable de la privatización de empresas estatales adjudicó el 14 de septiembre de 1998 el 70% de las acciones de SENECA (Sistema Electrico de Nueva Esparta) a través de un contrato de concesión. Este es el primer complejo eléctrico venezolano en privatizarse. El contrato de concesión era por 50 años y comprometía al Concesionario a efectuar inversiones por más de 210 millones de dólares en un plazo de diez años. También contemplaba un régimen tarifario con las normas de calidad del servicio que entraría en vigor a partir del 1 de enero de 1.999. Entre las primeras decisiones que debía tomar el grupo ganador estaba la opción tecnológica para el suministro de energía a largo plazo. Esa ha sido la única experiencia de privatización del sector eléctrico y, en términos generales, fue un éxito.

Para no rescribir la historia sobre el papel del sector privado en el sector electrico venezolano, les recomiendo el libro de Rodolfo Tellería para la historia del sector y un artículo de Eduardo Páez-Pumar de abril 2021 “La Empresa Privada como prestador del Servicio Eléctrico en Venezuela” en cuyas conclusiones indica que “sin la implementación de todas las acciones prioritarias en materia económica, legal e institucional, no se generarán las condiciones mínimas necesarias para atraer la inversión privada, ni las fuentes de financiamiento requeridas para la consecución exitosa de la recuperación del sector electrico nacional (SEN)”.

No hay duda de que todos coincidimos con la conclusión anterior lo que me lleva a reafirmar lo que vengo diciendo desde hace muchos años de que, desde el punto de vista conceptual, el futuro de los negocios eléctricos en Venezuela todavía está por definirse en los actuales momentos.  Tal vez en un par de años, varias de las incertidumbres e intangibles vigentes a esta fecha estén más claras y valoradas, por lo tanto, mi intención es compartir con ustedes algunas ideas, preocupaciones y esperanzas sobre las posibles opciones a futuro del negocio eléctrico. Parto del principio que los “intereses” del Gobierno vigente en su momento tendrá con el Sector responderán a todo lo pautado en la Ley del Servicio Eléctrico que al final se apruebe.

Paez-Pumar señala dos posibles opciones de participación del sector privado en la privatización del sector eléctrico en Venezuela:

Venta de acciones en propiedad de PDVSA Una de las opciones de privatización está asociada a la venta de acciones de empresas privadas nacionalizadas que están en manos de PDVSA. En el caso de las acciones de la Electricidad de Caracas, indica que fueron compradas por un valor de US$ 739.260.000. Si PDVSA vende estas acciones, dispondría de un capital importante para el pago de deudas pendientes, el aumento de la producción de gas y la recuperación de la operatividad de pozos petroleros paralizados. Esta opción se haría seguramente a través de la figura de Concesión. Faltando por definir el modo de la venta.

Asociaciones Público-Privadas Entre las opciones más utilizadas en Latinoamérica y el Caribe (ALyC) para el desarrollo de infraestructura están las Asociaciones Público-Privadas (APP), metodología que en Venezuela prácticamente no ha sido utilizada. Según la Corporación Andina de Fomento (CAF), para el 2014, los países de la región con mayor capacidad para movilizar inversión privada en infraestructura a través de APP estaban Chile, Brasil, Perú, México y Colombia, en ese orden.

El Banco Mundial define la Asociación Público-Privada como “un contrato a largo plazo entre un ente público y un ente privado, para el desarrollo y/o la gestión de un bien o servicio público, en el que la parte privada asume un riesgo significativo y la responsabilidad de la gestión en la vida del contrato, y su remuneración está vinculada significativamente a su rendimiento y/o la demanda o utilización del bien o servicio". Falta por definir igualmente como se adjudican los contratos.

Los principales cambios regulatorios comenzaron en el sector eléctrico latinoamericano a finales de la década de 1980. En este periodo, la mayoría de los países de la región tenían graves problemas en el servicio eléctrico por falta de inversión y mantenimiento de las infraestructuras, lo que provocó malestar en la población y aceleró la petición de reformas. Se separaron los segmentos de actividad de la generación, transmisión, distribución y comercialización eléctrica. Esa no era la situacion de Venezuela. La transformación del sector eléctrico de América Latina combinó la privatización de los activos estatales con una reforma regulatoria que modificó el marco y el proceso de APP. Con el Decreto-Ley de 1999 en Venezuela se instituyo la separación jurídica de las actividades del negocio electrico, pero hasta allí llegó pues la Ley nunca fue ni ha sido aplicada.

La CAF publicó en el 2017 un documento titulado “Asociación Publico-Privada en Infraestructuras Energéticas-Experiencias Latinoamericanas” en el cual establece en sus conclusiones que las APP involucran distintas disciplinas (p.ej. política, judicial, institucional, fiscal, etc.) que las hacen complejas. Por ello, un marco adecuado para las APP debe estar compuesto por un conjunto de marcos específicos (política pública, jurídico, institucional, fiscal, y soporte) y un proceso de APP que los articule y permita establecer la gobernanza.

Según la CAF, las APP deben considerarse una opción en un país con un marco regulatorio y un proceso de APP suficientemente desarrollado que minimice riesgos. Sólo así las APP pueden facilitar oportunidades de financiación, mejorar la contratación, optimizar la construcción y la O&M, y ajustar los pagos por la infraestructura construida. Adicionalmente, las APP ofrecen ciertas limitaciones observadas en su práctica que hacen que no sean una panacea. Aunque esa no es evidentemente la situacion de Venezuela no debe descartarse.

Para atraer nuevas plantas de generación se implementó una segunda ola de reformas del sector eléctrico latinoamericano a partir de 2004. Con esta ola de reformas se produjeron numerosas APP gracias a Contratos de Compra de Energía realizados por el mecanismo de subasta competitiva, que garantizaban contratos a largo plazo o pagos por capacidad, en países como Brasil y Colombia respectivamente. A partir del 2008, el mecanismo de subasta comenzó también a extenderse a otros países de America Latina y El Caribe (ALyC), estableciéndose como el mecanismo principal de apoyo explícito dirigido a fuentes energía convencionales y subastas de energías renovables. 

No creo que al momento exista consenso en Venezuela de como debe ser la apertura de las actividades del negocio electrico (generación, transmision, distribución y comercialización) y la participación en las mismas del sector privado. Personalmente siempre he estado a favor de una apertura total a la competencia a través del sector privado en la generación; considero que la transmision, dado su papel de intermediario entre la oferta y la demanda, debe al menos en sus inicios permanecer como un “monopolio deseable” mediante una empresa nacional de transmision y la distribución, por definición, es un “monopolio natural” y debe abrirse totalmente al sector privado. En Venezuela nunca ha existido el “mercado” como un ente separado así que, en sus inicios, la comercialización del servicio debe permanecer en manos de las distribuidoras hasta que se tenga la madurez regulatoria que permita la apertura a comercializadores independientes. Puede que no muchos compartan totalmente mi posición, pero es posiblemente la más viable dada la crisis y el caos a que han llevado al sector.

Uno de los problemas graves para la apertura y privatización de la generación en Venezuela es que dispone de una capacidad enorme instalada de generación (35,000 MW) pero con una indisponibilidad del 75%. Posiblemente una de las formas de rehabilitar lo que sea factible, es privatizarlas a través de una variante de las clásicas APP constituidas bajo cualquiera de las dos modalidades conocidas como BOT (Build, Operate and Transfer) o BOO (Build, Operate and Owner) usando los acuerdos de Compra de Energía clásicos tipo PPA (Power Purchase Agreement). Los PPA mediante subastas competitivas se ha convertido en uno de los métodos más populares y eficaces para atraer inversiones en ALyC. Los PPA a largo plazo reducen los riesgos del mercado spot (corto plazo) e incentiva la construcción y/o rehabilitación de nuevas infraestructuras. Dado su horizonte de largo plazo, permiten ser un vehículo de financiación para la creación de infraestructura energética de servicio público, y en este sentido, favorecen la creación de Asociaciones Público-Privadas. Estos contratos suelen satisfacer la demanda de clientes regulados y clientes libres.

El problema de la privatización de la transmision en Venezuela es, aparte de la falta de experiencia local privada, lo cual nos lleva a la causal inicial de oposición a la intromisión extranjera, normalmente sus tarifas suelen no estar a la par del importante rol que desempeña como intermediario entre oferta y demanada y suele no ser muy atractiva a los inversionistas. Por eso la sugerencia de un monopolio deseable. En el caso de la Distribución la privatización debe realzarse en base a un predeterminado número de regiones geoelectricas que estén balanceadas en sus principales parámetros (tipos de clientes, demanda máxima, consumo promedio, área servida, población, ventas, etc.) y adjudicarse a través de procesos precalificados de licitación pública y/o subastas públicas ascendentes simultaneas que favorecen a quienes, cumpliendo la normativa exigida, aporten el mayor precio.

En el caso de la comercialización, la oferta puede satisfacer la demanda de clientes regulados mediante la compra de energía por parte de los distribuidores para su venta posterior a los pequeños consumidores y también, puede satisfacer la demanda de los clientes libres que tienen un perfil de demanda mayor, como puedan ser los Productores Independientes de Energía (IPP) y los consumidores industriales. Los clientes libres deben poder comprar directamente de los generadores. Por ello, la producción y el consumo energético deben involucrar a sectores como el automotriz, el petroquímico, el agroalimentario, el minero o el de servicios, ya que, entre otros supuestos, los clientes libres favorecen la creación de Asociaciones Público-Privadas.

Dado que la opción de Subasta Publica seria nueva es oportuno reflexionar más sobre la misma. Literalmente desde los días de Adam Smith, los economistas han sido grandes creyentes de la mano invisible que guía los mercados. Pero a veces, ayudamos un poco a la mano invisible. Cuando los problemas de coordinación u otras complejidades impiden que el mercado encuentre el precio correcto por sí solo, a menudo reunimos personas precalificadas y descubrimos los precios a través de subastas. En muchos entornos, la mejor subasta es aquella en la que los postores se turnan para ofrecer precios cada vez más altos hasta que todos menos uno abandona. Esa es una “subasta inglesa” en economía, y es genial porque la gente abandona exactamente cuando la oferta excede sus valores por el bien que se vende. Esto garantiza que el bien va al postor que más lo valora entre postores precalificados y, además, el proceso público asegura que los subastadores no puedan hacer trampa cotizando un precio inflado. Los especialistas han desarrollado y estudiado modelos nuevos de subastas más matizados en los valores y el comportamiento de los postores y han concluido que la transparencia es a menudo el camino por seguir, independientemente de si hay unos expertos más calificados que otros en la sala de subasta. 

Además, cuando el Gobierno es el subastador, la transparencia y la equidad son primordiales, al igual que evitar la concesión accidental de concesiones de forma que no se creen monopolios. Y además de eso, los postores en las subastas del servicio electrico suelen ser empresas de electricidad sofisticadas y con buenos recursos; si hay alguna forma de jugar con el sistema para obtener un mejor precio, la encontrarán.

Ningún mecanismo de subasta en la caja de herramientas de los economistas ha estado cerca de resolver todos los problemas a la vez, pero hay expertos que han desarrollado nuevos tipos de subastas, basadas en las ideas clásicas de la subasta inglesa, que podrían usarse en Venezuela permitiendo que los postores hagan ofertas simultáneas en concesiones tanto de generación como en distribución siempre que cumplan con las limitaciones reglamentarias a la conformación de monopolios.

Una de las variables claves para asegurar la recuperación del sector electrico venezolano es la inversión. En particular debemos preguntarnos sobre el grado de conciliación entre los intereses de los agentes privados y los requerimientos de crecimiento del sector, así como del papel a jugar por el Estado en este proceso. Es evidente que el proceso de privatización y la legislación que se adopte contribuirán a una fuerte dinámica de inversión y crecimiento en el sector eléctrico.