La Regulación en la reconstrucción del sector eléctrico venezolano Gustavo González Urdaneta
La Regulación en la reconstrucción del sector eléctrico
venezolano
Gustavo González Urdaneta
Miami, 25 febrero 2019
El entorno legal y marco
regulatorio del servicio eléctrico en Venezuela, ha evolucionado en las últimas
dos décadas, reflejando la política estatal y entorno social, histórico e
internacional que ha cubierto este proceso. La Ley Orgánica del Sistema y
Servicio Eléctrico (LOSSE-2010) marca un gran cambio en la filosofía y modelo
de gestión de la anterior Ley Orgánica del Servicio Eléctrico (LOSE-2001)
basada en la primera Ley del Servicio Eléctrico de 1999, pasando del modelo de
gestión desregulado al modelo socialista. La tendencia a la privatización del
servicio y el libre mercado se cambia por la estatización del servicio y el control
y supervisión estatal. Se recomienda a la Asamblea Nacional, con carácter
de urgente, analizar más en detalle el nuevo proyecto de Ley Orgánica del
Servicio Eléctrico actualmente en consideración y oír las opiniones de los
expertos en la materia.
En este artículo, parto del principio que los
intereses del nuevo Gobierno con el sector responderán, como mínimo, a lo
pautado en la Ley del Servicio Eléctrico de 2001 y sus reglamentos.
Los organismos
reguladores nacieron por las profundas reformas y reorganizaciones en el sector
eléctrico mundial en las últimas dos décadas del siglo XX, causadas en gran
parte por las privatizaciones de las empresas eléctricas en general, con el
propósito de proteger los derechos de los consumidores, promover la competitividad
de los mercados eléctricos, promover el funcionamiento óptimo de los sistemas,
asignar de la mejor forma los recursos y regular todas las actividades
asociadas al sector eléctrico. Es el organismo regulador independiente y
autónomo quien se encarga de velar por la competencia efectiva en los mercados
energéticos, y por su objetividad y transparencia en beneficio de todos los
sujetos que operan en el sistema, incluidos los consumidores.
En general se
destaca que en el negocio eléctrico existen cinco sectores que deben ser
tratados en forma separada: generación, transmisión, distribución,
comercialización y gestión del sistema eléctrico nacional. Por lo tanto, la
regulación debe ser aplicada indistintamente a cada uno de estos sectores.
Existe un consenso general que la generación debe estar abierta a la “competencia”,
que la distribución es un monopolio “natural” y personalmente pienso que la transmision
es un monopolio “deseable”. El vinculo entre los dos anteriores, enlace entre
la oferta y la demanda. La comercialización puede ser propia de cada empresa y/o
estar abierta a múltiples agentes y la gestión del sistema eléctrico debe ser
centralizada.
En cada país
existe un organismo regulador que, si bien cumplen funciones similares,
presentan diferencias que se originan debido a que los mercados en cuestión
presentan condiciones distintas en lo que respecta a los temas propios del
mercado y el marco regulatorio a que están sujetos. De esta manera cada
organismo regulador tiene distintas atribuciones con el fin de poder adaptarse
mejor a su mercado en particular. Se detectan distintos estilos en relación con
el contenido y al alcance de las leyes y reglamentos, sin embargo, cabe
destacar que todos los organismos buscan optimizar el funcionamiento del
sistema, así como proteger a los consumidores, sin dañar la competitividad y el
atractivo del mercado, con reglas que buscan normar las cinco actividades ya
citadas.
Sería de
interés, en el próximo proceso de reconstrucción y modernización del sector
eléctrico venezolano (SEV), considerar cambios estructurales que dieran total
autonomía de la estructura política al organismo regulador, con nombramientos vía
concurso público y méritos, que finalmente blinden a las autoridades de
presiones políticas.
En un país como
Venezuela, donde las máximas autoridades de los organismos reguladores han sido
esencialmente posiciones políticas, el cambio de gobierno debe despejar esa
incertidumbre y nombrar autoridades reguladoras esencialmente técnicas, que
trasciendan a los gobiernos de turno. Desde la sociedad externa tenemos que ir
viendo cómo se adecua el Regulador para que realmente cumpla las funciones para
hacer competitivo y económico al SEV con reglas adecuadas, pero que no se
convierta en un supra monstruo que en definitiva quiera regular el mínimo
detalle.
La regulación
actual no anticipa la dramática evolución que está teniendo lugar, por ejemplo,
en la distribución, donde aparecerán nuevos actores y la rigidez como la poca
claridad en las condiciones y requerimientos de nuevos negocios (generación
distribuida eficiente, almacenamiento de energía y energías renovables
principalmente), terminan por imponer barreras de entrada a terceros
interesados en desarrollar esos negocios,
En un esfuerzo
por simplificar los grandes objetivos perseguidos por las reglas de juego
establecidas en la Ley eléctrica venezolana del 2001, diríamos que son: la
separación jurídica de la generación, transmision, distribución y gestión del
SEV, la introducción de la competencia directa en la producción, donde el
despacho se basa en los costos y son los generadores más eficientes los que
producen. El libre acceso al sistema interconectado nacional y gestión
centralizada del sistema eléctrico nacional. Concesión con area exclusiva de
servicios en distribución con libre acceso a terceros, el régimen tarifario y
la protección y defensa de los usuarios
Como hemos dicho
la producción de energía eléctrica debe operar en condiciones de competencia, y
para que el mercado pueda desarrollarse plenamente, la ley ha previsto la
entrada de nuevos participantes sin condicionamientos en el caso de los
operadores térmicos, mientras que la generación hidroeléctrica ha sido
reservada al Estado. Siempre ha habido un deseo insatisfecho de crear la
empresa nacional de transmision responsable de los activos en 765 y 400 kV y,
algunos incluyen la red a 230kV. A la fecha no está aprobada la apertura de
transmision al sector privado pero las actuales limitaciones de la red actual y
de inversión nueva podrían generar nuevas ideas al respecto y a la revisión de
la regulación sobre las servidumbres y los permisos de paso. Hay que revisar
inversiones vs. reparto del costo en su viabilidad.
La realidad
tecnológica de la industria eléctrica impone sin embargo ciertas restricciones
a la introducción absoluta de la competencia en todo el sistema. Por ejemplo,
la necesidad de igualar oferta con demanda en forma instantánea y la
imposibilidad de almacenar el fluido eléctrico lleva a que se deba operar con
un despacho centralizado que determina: dónde, quién y cuanto se generará al
mismo tiempo. Existe el Centro Nacional de Gestión (CNG), anterior OPSIS, entidad
responsable del control y operación del sistema eléctrico nacional que requiere
una revisión especial del Regulador dado el pésimo manejo que ha habido del
“valor agua” en un sistema hidrotermico con el consiguiente racionamiento
continuo y elevado.
Lamentablemente,
como en todo, nunca respetaron casi nada de lo estipulado en la primera ni en
la siguiente ley, de ahí la necesidad de definir cuál es la que adoptara el
nuevo gobierno teniendo en cuenta los cambios drásticos en la
de 2010 y la alerta inicial sobre la que actualmente considera la AN. Desde el
2010 no hay revisión ni sanciones por la calidad del servicio y se congelaron
las tarifas desde el 2003 hasta muy reciente en un sector que es cien por
ciento público desde el 2007. A nadie le gusta oír de aumentos en nada, pero es
imposible mantener en operación una empresa sin reconocer los incrementos
naturales en sus costos. Eso no le preocupa a un sector totalmente en manos del
Estado.
Un ejemplo del incumplimiento
en las sanciones la vivimos en Valencia. Desde 1998 una de las primeras
prioridades en Eleval fue la reducción de perdidas no técnicas, es decir,
aquellas que se deben en parte a la empresa por errores en la lectura y
facturación y, en mayor parte, por el robo que hacen los amigos del “todo
gratis”. Es más, fue el primero de los casos que recibió el regulador y les
cuento como resultó. Era una panadería, nos costó mucho encontrar el robo pues
estaba bien escondido, pero le suministramos al regulador todas las evidencias
con fotografías muy claras del delito. El regulador tardo tres años en emitir
su opinión y la multa máxima posible habia sido reducida de dos años a un
semestre de facturación, después de tres años y vaya usted a saber cuántos años
antes estaba robándose la energía. Eso es lo insólito, para que pagar la luz si
cuando te descubren la multa puede ser menor.
Otra reflexión que deseo compartir en esta oportunidad es la conveniencia
de que el regulador revise los requerimientos de la permisología establecida
dada una circunstancia extrema como es la crisis eléctrica que se vive. Tal vez
sería conveniente que el regulador, o alguien, revisara rápido y en detalle,
todos los pasos que hay que seguir para obtener algunos de ellos, quizá no se
eliminen, pero que se flexibilicen. Todo esto para poder cumplir con un
incremento en la oferta de energía que sea realmente factible en el corto
plazo. Un ejemplo de lo engorroso de la permisología es que hay pedir permisos
a un gran número de organismos tales como el MEM, MARN, la Comisión
Nacional de la Energía Eléctrica (CNEE), Alcaldías, en un proceso largo y
difícil. Por lo tanto, debemos pensar si
esos pasos deben ser los mismos en situaciones de crisis que en circunstancias
normales. Mas adelante les cuento una experiencia que tuve en Valencia.
Dificultades que enfrentan el desarrollo de nuevos proyectos
En la búsqueda de financiamiento, uno de los elementos fundamentales en
relación con las agencias multilaterales es que el riesgo país es afectado por
la situación social, política y jurídica. Evidentemente el proceso actual de
inestabilidad y convertibilidad de la moneda, aparte de las garantías jurídicas
y económicas que el Estado puede aportar, dificulta el proceso de búsqueda de
financiamiento y de atracción de inversiones al país.
Aparte del tema del financiamiento, que debe cambiar favorablemente bajo un
nuevo gobierno, hay etapas que se deben cumplir que hacen lo complejo más
laborioso. Por ejemplo, la exigencia de ingeniería de consulta desde la
factibilidad hasta la licitación. Otra gran etapa es la permisología. Existe un
gran número de permisos que hay que solicitar en todos los proyectos
nacionales. Por otra parte, el sector se enfrentará con nuevos instrumentos que
no se conocían como es la discusión con productores independientes, los
posibles tipos de operadores/inversionistas en distribución, la terciarización
de la comercialización e incluso si habrá algún tipo de apertura en transmision
y en los agentes del mercado mayorista. Adicionalmente, no se puede pensar en
atraer inversiones en generación sino existe una cierta estabilidad y claridad
en cuanto al suministro de combustibles.
¿Cuáles son los estímulos para atraer inversiones?
Hay ciertas reglas de juego que hay que tener claras y precisas. En primer
lugar, lo ya citado en referencia a cuál será la ley eléctrica vigente y sus
reglamentos dado que el carácter estatal de la LOSSE vigente del 2010 cierra
todo paso a la privatización. El segundo, el proceso de privatización. Debe
definirse claramente cual será la participación y la política del Estado en el
sector eléctrico en el corto y mediano plazo. En este sentido, cabría
preguntarse, cuáles serían las opciones de apertura en un proceso de
privatización, cuales elementos de la cadena del negocio eléctrico estarían
abiertos a la misma y si estamos en la capacidad de ir a un proceso de
privatización masiva. Dejo esa pregunta para la reflexión.
La etapa inmediatamente anterior a la transferencia a manos privadas de la
mezcla hibrida, y sin ninguna lógica, de empresas estatales y ex privadas que
hoy en dia es Corpoelec, cabe preguntarse si se exigirá a los inversionistas la
transformación de estas, para adecuarlas al modelo regulatorio vigente. Una de
dos, o se adopta el actual o el del 2001 y se procede a la privatización o, se
retrasa un proceso de privatización que se requiere muy pronto. En ambos casos
hay un costo a reconocer en el proceso de privatización. Bajo el mismo orden de
ideas, por ejemplo, los “costos de conexión de las distribuidoras” a la red,
para garantizar confiabilidad y seguridad del suministro, son costos de
transición que deben ser reconocidos por el Regulador en el régimen económico.
Ya se mencionó previamente la garantía en el suministro de combustible. Habrá
relaciones que se estarán generando dada la situación de déficit que estamos
enfrentando lo que hace necesario definir reglas de juego en las garantías de
pago que pudiesen existir en las transferencias entre las empresas/productores
de energía. Pueden darse productores independientes que aporten su energía a
varias regiones/empresas y deben conocer cuáles son las reglas de juego, quién va
a pagar la energía que estarán colocando en el mercado y cuáles serán los
precios de esta.
En relación con la ley, en la de 1999 y 2001, hay artículos claros y
precisos sobre generación, cogeneración y autogeneración. También hay artículos
que regulan tanto la ampliación de la generación como para la sustitución de
generación y para la conexión de sistemas independientes al sistema interconectado
nacional. Existe precisión sobre los pasos. Por ejemplo, en cuanto a la
solicitud de autorización para nueva generación existe una gran precisión sobre
los documentos que deben soportar la solicitud: Identificación sobre el tamaño,
la técnica, el tipo de combustible, entre otros. En principio, en una primera
etapa, son fáciles de suministrar principalmente si el proyecto se está
desarrollado dentro de una empresa ya establecida. Sin embargo, estos pasos ya
no son tan fáciles cuando se trata de un productor independiente (IPP) que ni
siquiera está constituido en el país. En este caso, aparte de la información
básica, es potestad del MEM de solicitar información adicional.
Para ilustrar, mencionare como ejemplo un caso que tuvimos en Electricidad
de Valencia en el 2000 cuando estábamos ante un proyecto de IPP de 400 MW con
un inversionista privado y ya habíamos dado el primer paso. El MEM pidió una
serie de informaciones, haciendo uso de lo previsto legalmente. A primera vista
estos requisitos parecen fáciles de cumplir, pero si se observa en detalle lo
que se pide, nos damos cuenta de que es necesario haber cumplido varias etapas
en el desarrollo del proyecto para tener esta información. Entonces la pregunta
es, una vez que se suministre toda la información, ¿existe la posibilidad de
que el proyecto sea rechazado? Para poder recopilar esta información debe
haberse realizado una licitación pública, nacional o internacional, para
seleccionar un fabricante. Si una vez alcanzada esta etapa la incertidumbre sobre
las decisiones de aprobación o rechazo del proyecto se mantiene, entonces este
mecanismo tiene implicaciones muy serias para el desarrollo de proyectos de
infraestructura en la futura reconstrucción del SEV.
Bajo el mismo ejemplo, es difícil entender la razón por la cual se piden
detalles tales como el esquema de protección de los generadores. Quienes tienen
experiencia técnica saben que para el proceso regulatorio es necesario el
acceso a información tal como el tipo de combustible, la capacidad o la tecnología,
pero no una precisión tan grande como la que se acaba de mencionar. Incluso,
estas exigencias pueden ser válidas en un entorno corriente pero que en un
contexto de crisis como el actual termina por convertirse en una restricción
importante para desarrollar proyectos de infraestructura que aumenten la oferta
de energía eléctrica.
El nuevo papel para asumir por el nuevo Gobierno en materia de regulación y
control de los servicios públicos debe ser motivo de permanente preocupación y
reflexión para todos dado que 1998, no fue solo escenario de múltiples
reuniones referidas a la cuestión regulatoria, sino que se recibieron críticas
y comentarios de los medios de comunicación, así como propuestas diversas de
las asociaciones de usuarios y consumidores referidas al funcionamiento de los
entes reguladores.
Ahora bien, a nuestro juicio, tanto los ejemplos presentados como los
comentarios conocidos sobre los Entes Reguladores, enfatizan suficientemente algo
estrictamente obligatorio: la autonomía e independencia del ente regulador. El
Marco Regulatorio debe fijar los objetivos de la política nacional en materia
de suministro, transporte y distribución de electricidad. El primero de ellos
es proteger adecuadamente los derechos de los usuarios y disponer de otras
metas igualmente importantes.
Sin embargo, es conveniente precisar cuál es el criterio para lograr la
mejor manera de proteger los derechos del usuario, facilitando así la
comprensión acerca del papel que la legislación encomendó cumplir a la entidad
reguladora. El legislador se refiere al usuario actual y al usuario futuro. Es
el que recibe un servicio satisfactorio hoy y el que se le debe garantizar que
lo recibirá mañana porque se dan las previsiones correspondientes en cuanto a
estimular la oferta, la capacidad y calidad de transporte y la calidad y
capacidad de distribución.
Es inminente que el sector eléctrico venezolano, en su reconstrucción debe
experimentar un proceso de transformación en la siguiente década y producto de
esa transformación el Regulador tendrá que enfrentar a nuevos retos. Los retos
de una “nueva economía”, es decir al reto de crear valor en una “era de
intangibles”: El primer reto del Regulador es “Crear Valor” para los
accionistas, los clientes y la sociedad en general. El reto en sí es la búsqueda de un equilibrio
entre accionistas, empleados, clientes y sociedad.
Las herramientas básicas para enfrentar estos retos de la nueva economía
son las tecnologías de la información indispensables para ir adoptando nuevas
formas de hacer negocios a medida que, la competencia se incremente, las
barreras caigan y los mercados se abran. La Tríada, compuesta por conocimiento,
organización e información, más el uso adecuado de la tecnología y la
retroalimentación oportuna de los resultados de programas de atención al cliente,
es lo que nos permitirá mantenernos e ir adoptando nuevas formas de hacer
negocios en el futuro próximo.
Otro reto que afrontar en el futuro por el Regulador es el reto de la
“Liberación del Mercado”. Creo que
deberían hacerse coincidir la liberación de sectores relacionados y graduar el
proceso a fin de evitar lo que ha pasado en Europa, donde la liberación se ha
venido traduciendo en la promulgación de un sinfín de reglas que lejos de
simplificar y beneficiar al cliente lo que ha hecho es añadir mayor complejidad
a la desregulación.
Adicionalmente, este reto de liberalización plantea, a su vez, el reto del
“equilibrio entre liberalización y garantía del suministro”. Un reto
imprescindible de enfrentar en el corto plazo, pero con una programación
creciente en el mediano plazo, es el reto de “la eficiencia y la
competitividad”. Las empresas deben
establecer programas de reducción de los costos de operación y mantenimiento y
los costos de distribución y comercialización.
En este sentido contribuirán, principalmente, los esfuerzos y logros que
se adelanten en tecnología de la información, atención al cliente y eficiencia energética.
Ahora, más que nunca, se requiere que el Regulador, los profesionales,
operadores y quienes toman las decisiones, cuenten con la formación y
orientación pertinente que les permita lograr un alto grado de asertividad en
sus relaciones con el cliente. Será necesario tener habilidades gerenciales
para manejar altos riesgos y será esencial, para las empresas, tener una alta
capacidad comercial, porque los beneficios de la industria se determinarán, por
decisiones tomadas principalmente en el terreno comercial.
Después de un mercado monopólico desde 2007, sin regulación efectiva, y una
situación financiera totalmente inestable, el SEV se enfrentará por ley, en un
futuro cercano, a la competencia en generación, a incertidumbres sin
precedentes en su mercado y a la posibilidad de riesgos financieros
sustanciales. La forma en que las empresas manejen estos riesgos determinará en
gran forma cuáles de ellas sobrevivirán y prosperarán en esta nueva era de
desregulación.
Pareciera lógico que uno de los
primeros nombramiento, sino el primero, que debe hacer el nuevo gobierno ante
la eminente necesidad de recuperar el sector eléctrico nacional sería el Ente
Regulador y dotarlo de independencia operativa y administrativa del Ejecutivo y
de un personal idóneo, honesto y conocedor a profundidad del sistema a regular.
Para cerrar creo que las tres
grandes preocupaciones del sector en el proceso de reconstrucción versan sobre:
La seguridad del suministro, la incertidumbre del sector gasífero y la
evolución del proceso de regulación.
Bibliografía
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“Lanzamiento de la Escuela Iberoamericana de Regulación Eléctrica (EIRE),
noviembre 2018
Cámara de
Diputados-México, Ley Orgánica de Reguladores Coordinados en Materia Energé
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