La Regulación en la reconstrucción del sector eléctrico venezolano Gustavo González Urdaneta

La Regulación en la reconstrucción del sector eléctrico venezolano

Gustavo González Urdaneta

Miami, 25 febrero 2019

El entorno legal y marco regulatorio del servicio eléctrico en Venezuela, ha evolucionado en las últimas dos décadas, reflejando la política estatal y entorno social, histórico e internacional que ha cubierto este proceso. La Ley Orgánica del Sistema y Servicio Eléctrico (LOSSE-2010) marca un gran cambio en la filosofía y modelo de gestión de la anterior Ley Orgánica del Servicio Eléctrico (LOSE-2001) basada en la primera Ley del Servicio Eléctrico de 1999, pasando del modelo de gestión desregulado al modelo socialista. La tendencia a la privatización del servicio y el libre mercado se cambia por la estatización del servicio y el control y supervisión estatal. Se recomienda a la Asamblea Nacional, con carácter de urgente, analizar más en detalle el nuevo proyecto de Ley Orgánica del Servicio Eléctrico actualmente en consideración y oír las opiniones de los expertos en la materia.

En este artículo, parto del principio que los intereses del nuevo Gobierno con el sector responderán, como mínimo, a lo pautado en la Ley del Servicio Eléctrico de 2001 y sus reglamentos.

Los organismos reguladores nacieron por las profundas reformas y reorganizaciones en el sector eléctrico mundial en las últimas dos décadas del siglo XX, causadas en gran parte por las privatizaciones de las empresas eléctricas en general, con el propósito de proteger los derechos de los consumidores, promover la competitividad de los mercados eléctricos, promover el funcionamiento óptimo de los sistemas, asignar de la mejor forma los recursos y regular todas las actividades asociadas al sector eléctrico. Es el organismo regulador independiente y autónomo quien se encarga de velar por la competencia efectiva en los mercados energéticos, y por su objetividad y transparencia en beneficio de todos los sujetos que operan en el sistema, incluidos los consumidores.

En general se destaca que en el negocio eléctrico existen cinco sectores que deben ser tratados en forma separada: generación, transmisión, distribución, comercialización y gestión del sistema eléctrico nacional. Por lo tanto, la regulación debe ser aplicada indistintamente a cada uno de estos sectores. Existe un consenso general que la generación debe estar abierta a la “competencia”, que la distribución es un monopolio “natural” y personalmente pienso que la transmision es un monopolio “deseable”. El vinculo entre los dos anteriores, enlace entre la oferta y la demanda. La comercialización puede ser propia de cada empresa y/o estar abierta a múltiples agentes y la gestión del sistema eléctrico debe ser centralizada.

En cada país existe un organismo regulador que, si bien cumplen funciones similares, presentan diferencias que se originan debido a que los mercados en cuestión presentan condiciones distintas en lo que respecta a los temas propios del mercado y el marco regulatorio a que están sujetos. De esta manera cada organismo regulador tiene distintas atribuciones con el fin de poder adaptarse mejor a su mercado en particular. Se detectan distintos estilos en relación con el contenido y al alcance de las leyes y reglamentos, sin embargo, cabe destacar que todos los organismos buscan optimizar el funcionamiento del sistema, así como proteger a los consumidores, sin dañar la competitividad y el atractivo del mercado, con reglas que buscan normar las cinco actividades ya citadas.

Sería de interés, en el próximo proceso de reconstrucción y modernización del sector eléctrico venezolano (SEV), considerar cambios estructurales que dieran total autonomía de la estructura política al organismo regulador, con nombramientos vía concurso público y méritos, que finalmente blinden a las autoridades de presiones políticas.

En un país como Venezuela, donde las máximas autoridades de los organismos reguladores han sido esencialmente posiciones políticas, el cambio de gobierno debe despejar esa incertidumbre y nombrar autoridades reguladoras esencialmente técnicas, que trasciendan a los gobiernos de turno. Desde la sociedad externa tenemos que ir viendo cómo se adecua el Regulador para que realmente cumpla las funciones para hacer competitivo y económico al SEV con reglas adecuadas, pero que no se convierta en un supra monstruo que en definitiva quiera regular el mínimo detalle.

La regulación actual no anticipa la dramática evolución que está teniendo lugar, por ejemplo, en la distribución, donde aparecerán nuevos actores y la rigidez como la poca claridad en las condiciones y requerimientos de nuevos negocios (generación distribuida eficiente, almacenamiento de energía y energías renovables principalmente), terminan por imponer barreras de entrada a terceros interesados en desarrollar esos negocios,      

En un esfuerzo por simplificar los grandes objetivos perseguidos por las reglas de juego establecidas en la Ley eléctrica venezolana del 2001, diríamos que son: la separación jurídica de la generación, transmision, distribución y gestión del SEV, la introducción de la competencia directa en la producción, donde el despacho se basa en los costos y son los generadores más eficientes los que producen. El libre acceso al sistema interconectado nacional y gestión centralizada del sistema eléctrico nacional. Concesión con area exclusiva de servicios en distribución con libre acceso a terceros, el régimen tarifario y la protección y defensa de los usuarios

Como hemos dicho la producción de energía eléctrica debe operar en condiciones de competencia, y para que el mercado pueda desarrollarse plenamente, la ley ha previsto la entrada de nuevos participantes sin condicionamientos en el caso de los operadores térmicos, mientras que la generación hidroeléctrica ha sido reservada al Estado. Siempre ha habido un deseo insatisfecho de crear la empresa nacional de transmision responsable de los activos en 765 y 400 kV y, algunos incluyen la red a 230kV. A la fecha no está aprobada la apertura de transmision al sector privado pero las actuales limitaciones de la red actual y de inversión nueva podrían generar nuevas ideas al respecto y a la revisión de la regulación sobre las servidumbres y los permisos de paso. Hay que revisar inversiones vs. reparto del costo en su viabilidad.

La realidad tecnológica de la industria eléctrica impone sin embargo ciertas restricciones a la introducción absoluta de la competencia en todo el sistema. Por ejemplo, la necesidad de igualar oferta con demanda en forma instantánea y la imposibilidad de almacenar el fluido eléctrico lleva a que se deba operar con un despacho centralizado que determina: dónde, quién y cuanto se generará al mismo tiempo. Existe el Centro Nacional de Gestión (CNG), anterior OPSIS, entidad responsable del control y operación del sistema eléctrico nacional que requiere una revisión especial del Regulador dado el pésimo manejo que ha habido del “valor agua” en un sistema hidrotermico con el consiguiente racionamiento continuo y elevado.

Lamentablemente, como en todo, nunca respetaron casi nada de lo estipulado en la primera ni en la siguiente ley, de ahí la necesidad de definir cuál es la que adoptara el nuevo gobierno   teniendo en cuenta los cambios drásticos en la de 2010 y la alerta inicial sobre la que actualmente considera la AN. Desde el 2010 no hay revisión ni sanciones por la calidad del servicio y se congelaron las tarifas desde el 2003 hasta muy reciente en un sector que es cien por ciento público desde el 2007. A nadie le gusta oír de aumentos en nada, pero es imposible mantener en operación una empresa sin reconocer los incrementos naturales en sus costos. Eso no le preocupa a un sector totalmente en manos del Estado.

Un ejemplo del incumplimiento en las sanciones la vivimos en Valencia. Desde 1998 una de las primeras prioridades en Eleval fue la reducción de perdidas no técnicas, es decir, aquellas que se deben en parte a la empresa por errores en la lectura y facturación y, en mayor parte, por el robo que hacen los amigos del “todo gratis”. Es más, fue el primero de los casos que recibió el regulador y les cuento como resultó. Era una panadería, nos costó mucho encontrar el robo pues estaba bien escondido, pero le suministramos al regulador todas las evidencias con fotografías muy claras del delito. El regulador tardo tres años en emitir su opinión y la multa máxima posible habia sido reducida de dos años a un semestre de facturación, después de tres años y vaya usted a saber cuántos años antes estaba robándose la energía. Eso es lo insólito, para que pagar la luz si cuando te descubren la multa puede ser menor.       

Otra reflexión que deseo compartir en esta oportunidad es la conveniencia de que el regulador revise los requerimientos de la permisología establecida dada una circunstancia extrema como es la crisis eléctrica que se vive. Tal vez sería conveniente que el regulador, o alguien, revisara rápido y en detalle, todos los pasos que hay que seguir para obtener algunos de ellos, quizá no se eliminen, pero que se flexibilicen. Todo esto para poder cumplir con un incremento en la oferta de energía que sea realmente factible en el corto plazo. Un ejemplo de lo engorroso de la permisología es que hay pedir permisos a un gran número de organismos tales como el MEM, MARN, la Comisión Nacional de la Energía Eléctrica (CNEE), Alcaldías, en un proceso largo y difícil.  Por lo tanto, debemos pensar si esos pasos deben ser los mismos en situaciones de crisis que en circunstancias normales. Mas adelante les cuento una experiencia que tuve en Valencia.

Dificultades que enfrentan el desarrollo de nuevos proyectos

En la búsqueda de financiamiento, uno de los elementos fundamentales en relación con las agencias multilaterales es que el riesgo país es afectado por la situación social, política y jurídica. Evidentemente el proceso actual de inestabilidad y convertibilidad de la moneda, aparte de las garantías jurídicas y económicas que el Estado puede aportar, dificulta el proceso de búsqueda de financiamiento y de atracción de inversiones al país.

Aparte del tema del financiamiento, que debe cambiar favorablemente bajo un nuevo gobierno, hay etapas que se deben cumplir que hacen lo complejo más laborioso. Por ejemplo, la exigencia de ingeniería de consulta desde la factibilidad hasta la licitación. Otra gran etapa es la permisología. Existe un gran número de permisos que hay que solicitar en todos los proyectos nacionales. Por otra parte, el sector se enfrentará con nuevos instrumentos que no se conocían como es la discusión con productores independientes, los posibles tipos de operadores/inversionistas en distribución, la terciarización de la comercialización e incluso si habrá algún tipo de apertura en transmision y en los agentes del mercado mayorista. Adicionalmente, no se puede pensar en atraer inversiones en generación sino existe una cierta estabilidad y claridad en cuanto al suministro de combustibles.

¿Cuáles son los estímulos para atraer inversiones?

Hay ciertas reglas de juego que hay que tener claras y precisas. En primer lugar, lo ya citado en referencia a cuál será la ley eléctrica vigente y sus reglamentos dado que el carácter estatal de la LOSSE vigente del 2010 cierra todo paso a la privatización. El segundo, el proceso de privatización. Debe definirse claramente cual será la participación y la política del Estado en el sector eléctrico en el corto y mediano plazo. En este sentido, cabría preguntarse, cuáles serían las opciones de apertura en un proceso de privatización, cuales elementos de la cadena del negocio eléctrico estarían abiertos a la misma y si estamos en la capacidad de ir a un proceso de privatización masiva. Dejo esa pregunta para la reflexión.

La etapa inmediatamente anterior a la transferencia a manos privadas de la mezcla hibrida, y sin ninguna lógica, de empresas estatales y ex privadas que hoy en dia es Corpoelec, cabe preguntarse si se exigirá a los inversionistas la transformación de estas, para adecuarlas al modelo regulatorio vigente. Una de dos, o se adopta el actual o el del 2001 y se procede a la privatización o, se retrasa un proceso de privatización que se requiere muy pronto. En ambos casos hay un costo a reconocer en el proceso de privatización. Bajo el mismo orden de ideas, por ejemplo, los “costos de conexión de las distribuidoras” a la red, para garantizar confiabilidad y seguridad del suministro, son costos de transición que deben ser reconocidos por el Regulador en el régimen económico.

Ya se mencionó previamente la garantía en el suministro de combustible. Habrá relaciones que se estarán generando dada la situación de déficit que estamos enfrentando lo que hace necesario definir reglas de juego en las garantías de pago que pudiesen existir en las transferencias entre las empresas/productores de energía. Pueden darse productores independientes que aporten su energía a varias regiones/empresas y deben conocer cuáles son las reglas de juego, quién va a pagar la energía que estarán colocando en el mercado y cuáles serán los precios de esta.

En relación con la ley, en la de 1999 y 2001, hay artículos claros y precisos sobre generación, cogeneración y autogeneración. También hay artículos que regulan tanto la ampliación de la generación como para la sustitución de generación y para la conexión de sistemas independientes al sistema interconectado nacional. Existe precisión sobre los pasos. Por ejemplo, en cuanto a la solicitud de autorización para nueva generación existe una gran precisión sobre los documentos que deben soportar la solicitud: Identificación sobre el tamaño, la técnica, el tipo de combustible, entre otros. En principio, en una primera etapa, son fáciles de suministrar principalmente si el proyecto se está desarrollado dentro de una empresa ya establecida. Sin embargo, estos pasos ya no son tan fáciles cuando se trata de un productor independiente (IPP) que ni siquiera está constituido en el país. En este caso, aparte de la información básica, es potestad del MEM de solicitar información adicional.

Para ilustrar, mencionare como ejemplo un caso que tuvimos en Electricidad de Valencia en el 2000 cuando estábamos ante un proyecto de IPP de 400 MW con un inversionista privado y ya habíamos dado el primer paso. El MEM pidió una serie de informaciones, haciendo uso de lo previsto legalmente. A primera vista estos requisitos parecen fáciles de cumplir, pero si se observa en detalle lo que se pide, nos damos cuenta de que es necesario haber cumplido varias etapas en el desarrollo del proyecto para tener esta información. Entonces la pregunta es, una vez que se suministre toda la información, ¿existe la posibilidad de que el proyecto sea rechazado? Para poder recopilar esta información debe haberse realizado una licitación pública, nacional o internacional, para seleccionar un fabricante. Si una vez alcanzada esta etapa la incertidumbre sobre las decisiones de aprobación o rechazo del proyecto se mantiene, entonces este mecanismo tiene implicaciones muy serias para el desarrollo de proyectos de infraestructura en la futura reconstrucción del SEV.

Bajo el mismo ejemplo, es difícil entender la razón por la cual se piden detalles tales como el esquema de protección de los generadores. Quienes tienen experiencia técnica saben que para el proceso regulatorio es necesario el acceso a información tal como el tipo de combustible, la capacidad o la tecnología, pero no una precisión tan grande como la que se acaba de mencionar. Incluso, estas exigencias pueden ser válidas en un entorno corriente pero que en un contexto de crisis como el actual termina por convertirse en una restricción importante para desarrollar proyectos de infraestructura que aumenten la oferta de energía eléctrica.

El nuevo papel para asumir por el nuevo Gobierno en materia de regulación y control de los servicios públicos debe ser motivo de permanente preocupación y reflexión para todos dado que 1998, no fue solo escenario de múltiples reuniones referidas a la cuestión regulatoria, sino que se recibieron críticas y comentarios de los medios de comunicación, así como propuestas diversas de las asociaciones de usuarios y consumidores referidas al funcionamiento de los entes reguladores.

Ahora bien, a nuestro juicio, tanto los ejemplos presentados como los comentarios conocidos sobre los Entes Reguladores, enfatizan suficientemente algo estrictamente obligatorio: la autonomía e independencia del ente regulador. El Marco Regulatorio debe fijar los objetivos de la política nacional en materia de suministro, transporte y distribución de electricidad. El primero de ellos es proteger adecuadamente los derechos de los usuarios y disponer de otras metas igualmente importantes.

Sin embargo, es conveniente precisar cuál es el criterio para lograr la mejor manera de proteger los derechos del usuario, facilitando así la comprensión acerca del papel que la legislación encomendó cumplir a la entidad reguladora. El legislador se refiere al usuario actual y al usuario futuro. Es el que recibe un servicio satisfactorio hoy y el que se le debe garantizar que lo recibirá mañana porque se dan las previsiones correspondientes en cuanto a estimular la oferta, la capacidad y calidad de transporte y la calidad y capacidad de distribución.

Es inminente que el sector eléctrico venezolano, en su reconstrucción debe experimentar un proceso de transformación en la siguiente década y producto de esa transformación el Regulador tendrá que enfrentar a nuevos retos. Los retos de una “nueva economía”, es decir al reto de crear valor en una “era de intangibles”: El primer reto del Regulador es “Crear Valor” para los accionistas, los clientes y la sociedad en general.  El reto en sí es la búsqueda de un equilibrio entre accionistas, empleados, clientes y sociedad.

Las herramientas básicas para enfrentar estos retos de la nueva economía son las tecnologías de la información indispensables para ir adoptando nuevas formas de hacer negocios a medida que, la competencia se incremente, las barreras caigan y los mercados se abran. La Tríada, compuesta por conocimiento, organización e información, más el uso adecuado de la tecnología y la retroalimentación oportuna de los resultados de programas de atención al cliente, es lo que nos permitirá mantenernos e ir adoptando nuevas formas de hacer negocios en el futuro próximo.

Otro reto que afrontar en el futuro por el Regulador es el reto de la “Liberación del Mercado”.  Creo que deberían hacerse coincidir la liberación de sectores relacionados y graduar el proceso a fin de evitar lo que ha pasado en Europa, donde la liberación se ha venido traduciendo en la promulgación de un sinfín de reglas que lejos de simplificar y beneficiar al cliente lo que ha hecho es añadir mayor complejidad a la desregulación.

Adicionalmente, este reto de liberalización plantea, a su vez, el reto del “equilibrio entre liberalización y garantía del suministro”. Un reto imprescindible de enfrentar en el corto plazo, pero con una programación creciente en el mediano plazo, es el reto de “la eficiencia y la competitividad”.  Las empresas deben establecer programas de reducción de los costos de operación y mantenimiento y los costos de distribución y comercialización.  En este sentido contribuirán, principalmente, los esfuerzos y logros que se adelanten en tecnología de la información, atención al cliente y eficiencia energética.

Ahora, más que nunca, se requiere que el Regulador, los profesionales, operadores y quienes toman las decisiones, cuenten con la formación y orientación pertinente que les permita lograr un alto grado de asertividad en sus relaciones con el cliente. Será necesario tener habilidades gerenciales para manejar altos riesgos y será esencial, para las empresas, tener una alta capacidad comercial, porque los beneficios de la industria se determinarán, por decisiones tomadas principalmente en el terreno comercial.

Después de un mercado monopólico desde 2007, sin regulación efectiva, y una situación financiera totalmente inestable, el SEV se enfrentará por ley, en un futuro cercano, a la competencia en generación, a incertidumbres sin precedentes en su mercado y a la posibilidad de riesgos financieros sustanciales. La forma en que las empresas manejen estos riesgos determinará en gran forma cuáles de ellas sobrevivirán y prosperarán en esta nueva era de desregulación. 

Pareciera lógico que uno de los primeros nombramiento, sino el primero, que debe hacer el nuevo gobierno ante la eminente necesidad de recuperar el sector eléctrico nacional sería el Ente Regulador y dotarlo de independencia operativa y administrativa del Ejecutivo y de un personal idóneo, honesto y conocedor a profundidad del sistema a regular.

Para cerrar creo que las tres grandes preocupaciones del sector en el proceso de reconstrucción versan sobre: La seguridad del suministro, la incertidumbre del sector gasífero y la evolución del proceso de regulación.

Bibliografía

1.      LOSE-Ley Orgánica del Servicio Eléctrico, Gaceta Oficial N°. 5.568 Extraordinario de fecha 31 de diciembre de 2001

2.      MPPEE, LOSSE-Ley Orgánica del sistema y servicio eléctrico, Gaceta Oficial N.º 39.573, diciembre de 2010

3.      Rubén Acevedo, “Análisis de la evolución del marco legal del servicio eléctrico venezolano en el periodo 2000al 2010”, Gestión y Gerencia, Vol. 5 No. 3, diciembre 2011.

4.      AN Venezuela, Proyecto de Ley Orgánica del Servicio Eléctrico, octubre 2016

5.      Jaime Luyo, “Rol del Regulador del Sector Energía en Perú:”, Caso del Osinergmin-Texto de Discusión del sector eléctrico No. 45, GESEL-UFRJ, MARZO 2012

6.      ENRE Argentina, “El nuevo rol del Estado y el Marco Regulatorio Eléctrico-Su Acierto y Rango Institucional”, El Informe Eléctrico- Cinco años de Regulación y Control: 1993-Abril-1998

7.      Hugh Rudnick,” Organismos Reguladores en Argentina, Brasil, Bolivia y Chile”, Pontificia Universidad Católica de Chile, Escuela de Ingeniería, Departamento de Ingeniería Eléctrica, mayo 1999.

8.      Hugh Rudnick, “Plantean autonomía política de reguladores eléctricos”, Electricidad-La revista energética de Chile, enero 2018.

9.      ULA-Colombia, “Lanzamiento de la Escuela Iberoamericana de Regulación Eléctrica (EIRE), noviembre 2018

Cámara de Diputados-México, Ley Orgánica de Reguladores Coordinados en Materia Energé